Домодедово: бессилие закона и порядка

Виталий Бордунов, профессор, эксперт ICAO

Террористический акт в Домодедово не является чем-то неожиданным. Уже давно Россия живет в режиме террористических угроз, в ожидании новых терактов. Не в первый раз жертвами террористов становятся невинные граждане. В последнее время объектом нападения террористов в России стал транспорт, в том числе воздушный. Еще в 70-е годы государства объявили захватчикам и угонщикам самолетов войну не на жизнь, а на смерть. Причем "боевым" оружием против террористов, и довольно эффективным, стало международное право. Государства объединились на базе международного права и приняли решительные меры борьбы с угонами и захватами самолетов. В 80-е годы в Японии и Италии террористы атаковали аэропорты. И вновь государства объединились и приняли защитные меры. Так была выстроена глобальная линия защиты международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства.
Много полезного для борьбы с террористами на воздушном транспорте сделано ICAO. Разработаны и приняты стандарты и рекомендуемая практика ICAO, составляющие Приложение 17 "Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" к Чикагской конвенции 1944 г. Благодаря этому в мире произошло значительное снижение количества незаконных захватов и угонов самолетов. Успешной борьбе с террористами во многом способствовала энергичная и последовательная политика многих государств, направленная на внедрение в национальное законодательство мирового опыта борьбы с террором на воздушном транспорте и в аэропортах, отраженного в Приложении 17. Кстати сказать, если задаться вопросом, кто должен обеспечивать авиационную безопасность в аэропортах, то ICAO советует поручать эту работу специально обученным специалистам, до тонкостей знающим вопросы обеспечения авиационной безопасности в аэропортах. После взрыва двух пассажирских самолетов террористками-смертницами летом 2004 года, севшими в самолет в Домодедово благодаря взяткам офицеру милиции (который был обязан их досмотреть, но этого не сделал, вопреки рекомендациям ICAO) правительство доверило обеспечивать авиационную безопасность в аэропортах МВД. Не исключено, что некомпетентность и неподготовленность сотрудников МВД грамотно и профессионально обеспечивать авиационную безопасность способствовала совершению террористического акта в Домодедово. Вряд ли кто-либо их готовил и обучал для этого специально, как это рекомендует ICAO. Зато хорошо известно, что на аэропорты, особенно региональные и местные, государство возложило обязанность взять на себя бремя оплаты непосильных трудов органов МВД по обеспечению авиационной безопасности. Бремя весьма обременительное, очень дорого обходится региональным и местным аэропортам, что отнюдь не гарантирует качество авиационной безопасности.
В этой связи важно установить, какую линию защиты аэропортов от актов терроризма выстраивает российское законодательство, насколько оно соответствует обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных конвенций по борьбе с актами незаконного вмешательства, достаточно ли все продумано и сделано для того, чтобы уберечь пассажиров аэропорта Домодедово и других от террористов в будущем. Здесь важно также задаться вопросом: а как должно быть правильно, разумно и по уму выстроена государственная политика обеспечения авиационной безопасности в России в целом? Ведь объектами террористических угроз — такова реальная ситуация в России — являются все российские аэропорты. А для этого необходимо решить, кто несет главную ответственность за авиационную безопасность в аэропортах: государство или тот, кто эксплуатирует аэропорт, управляет им, т. е. его менеджеры. В случае с аэропортом Домодедово заметно стремление возложить вину за теракт на менеджеров "Ист Лайн", что с точки зрения общего смысла международных обязательств в отношении аэропортов следует считать необоснованным и несправедливым.
По международному праву только государство несет главную ответственность за обеспечение авиационной безопасности в аэропортах. По международному праву исключается выведение аэропортов из-под власти государства. Образно говоря, в международном праве принято считать, что "хозяином" аэропорта является только государство, и никто другой. Предназначение аэропортов — обслуживать публичные интересы общества и государства в сфере публичных перевозок. Это не исключает допуск государством к управлению и эксплуатации аэропортов хозяйствующих субъектов: арендаторов, концессионеров, партнеров и инвесторов. Однако в данном случае государство как публичный собственник аэропортов обязано жестко определить правовые рамки управления и эксплуатации аэропортов хозяйствующими субъектами. Очевидно, что согласно международному праву обеспечение авиационной безопасности — зона исключительной и безоговорочной ответственности государства. И спрос за все промахи и проколы с ее реальным обеспечением в аэропортах возлагается на него, а не на хозяйствующих субъектов, которым оно доверило, поручило управлять и эксплуатировать публичную аэропортовую собственность в хозяйственных целях. В случае нарушения оговоренных правовых рамок государство вправе привлечь к ответственности хозяйствующий субъект и принять в отношении него различные меры, предусмотренные законом. Было бы неверным понимать, что вопросы обеспечения авиационной безопасности в аэропортах вообще не должны волновать хозяйствующие субъекты. Это не так. Государство обязано наладить механизм взаимодействия государственных органов, обеспечивающих авиационную безопасность, с теми, кому оно доверило управлять аэропортом и эксплуатировать аэропорт публичного подчинения. Видимо, об этой стороне международного права мало кто знает и потому ошибочно считается, что за все в ответе менеджеры и только за самую малость отвечает государство. Причина таких заблуждений объяснима.
В нашем законодательстве об аэропортах четкого разграничения между ответственностью государства как федерального собственника аэропорта и ответственностью хозяйствующего субъекта не проведено. На этой почве рождаются сомнительные выводы о равной ответственности государства и менеджеров за террористический акт в Домодедово. В таком случае складываются якобы законные основания для уклонения государства от ответственности и перекладывания ее на хозяйственников, которым поручено зарабатывать на федеральной собственности для себя и государства. Между тем, как это следует из положений международного права, ответственность за обеспечение авиационной безопасности целиком и полностью лежит на государстве, которое должно было обеспечить выполнение требований авиационной безопасности, установленных стандартами ICAO в Приложении 17 к Чикагской конвенции 1944 г. Террористический акт в Домодедово свидетельствует о том, что государство плохо справилось со своими обязанностями по обеспечению авиационной безопасности в этом аэропорту, и есть веские основания считать, что по его вине теракт и произошел. Налицо бессилие закона и порядка, за что в ответе государство.
Этому не стоит особо удивляться, если посмотреть на жалкое состояние законодательства об аэропортах. На статьях Воздушного кодекса об аэропортах далеко не уедешь, и это давно уже стало ясно. А что взамен? Двенадцать лет российский законодатель никак не может принять качественный и добротный закон об аэропортах. Правда, под Новый год в Государственной Думе была предпринята еще одна попытка внести проект закона об аэропортах и, прямо скажем, явно неудачная. В нем нет даже намека на решение проблем обеспечения авиационной безопасности в аэропортах, которые, со всей очевидностью, ясны сейчас. Об этом в проекте закона говорится самыми общими словами, которые ничего толком не объясняют и не отвечают на вопрос, какой будет национальная система обеспечения авиационной безопасности в аэропортах России в целом, как она будет защищать пассажиров от террористических актов, подобных совершенному в аэропорту Домодедово. Значит, вновь "боевое" оружие, испытанное и проверенное в других странах — закон и порядок, будет хорошо защищать пассажиров стран, в которых могут и умеют поставить право и закон на службу интересов своих граждан, но не наших. Выходит, помимо двух бед у России есть третья беда: плохие законы. Сказанное не стоит расценивать как признание полного правового бессилия, неспособности кардинально изменить законодательство об аэропортах в лучшую сторону. С научной точки зрения все поправимо и не так безнадежно, как кажется. Дело только за государством, которому наука почему-то пока не очень-то нужна.