"Насильно мы никого не закроем"

В результате административной реформы 2004 г. ведомства, в той или иной степени регулирующие транспортную сферу, до сих пор пытаются разграничить собственные полномочия и внести ясность в размер своего влияния на подотчетный сегмент рынка. Руководитель Росавиации Александр ЮРЧИК в интервью АТО признался, что пока этот процесс самоопределения не закончился и в его агентстве, однако все вопросы планируется решить в ближайшие три-четыре месяца. Создание новой аэронавигационной службы вряд ли внесет ясность в распределение ответственности между чиновниками, хотя г-н Юрчик убежден, что никаких чрезвычайных проблем этот шаг властей авиасообществу не добавит.

АТО: В июле этого года был принят закон о концессиях. Предполагалось, что он сыграет значимую роль в развитии аэропортов, позволив операторам оформлять в концессию государственное имущество, не подлежащее приватизации. Однако многих участников рынка документ не устраивает. Можете ли Вы прокомментировать достоинства и недостатки этого закона, а также спрогнозировать его работоспособность?
А. Ю.: Cначала хотелось бы напомнить, что в результате административной реформы, проведенной в прошлом году, основная законодательная функция в транспортной сфере легла на Минтранс, поэтому министерство сейчас гораздо плотнее занимается этим вопросом. Росавиация — это, скорее, исполнительный орган власти, но поскольку нам в дальнейшем придется пользоваться плодами трудов министерства, мы всегда пытаемся участвовать в законотворческом процессе и как-то влиять на него.
Закон о концессиях в том виде, в котором мы его получили, нас не вполне удовлетворяет. В первую очередь нас не устраивает его рамочный характер. Там немало законодательных несоответствий, нет четкости в распределении рисков, нет понимания, как будут выстраиваться взаимоотношения государства и концессионера в случае изменения внешних условий. Я не хочу останавливаться подробно на этих пунктах — на данную тему уже есть масса рассуждений, которые останутся лишь рассуждениями до тех пор, пока не выйдут подзаконные акты, позволяющее документу работать.
На самом деле мы готовили закон прямого действия, а рамочным он получился уже после обсуждения и принятия. Когда будут созданы механизмы его реализации, как любой рамочный закон, он может измениться в ту или другую сторону. Недостатки в содержании документа либо усугубятся, либо будут устранены.
АТО: Кто занимается разработкой механизмов применения документа на практике?
А. Ю.: Подзаконные акты готовит и Минтранс, и Министерство экономического развития, и Росимущество. Мы стараемся своим влиянием доказать, что закон должен иметь тот или иной эффект. Сейчас готовятся различные типовые формы концессионных соглашений, рассматривается, могут ли они меняться каким-либо образом с течением времени. Закон пока не предусматривает изменения условий соглашений, а западная практика показывает, что такая необходимость иногда возникает. Мы очень заинтересованы в том, чтобы этот закон заработал. Сейчас он носит очень яркую инфраструктурную направленность, хотя до того, как к его разработке подключились транспортные ведомства, в документе был сделан акцент на использование природных ресурсов.
АТО: А что изменится после того, как закон заработает?
А. Ю.: Все существующие сейчас формы правовых отношений не дают нам возможности оформить отношения с операторами аэропортов таким образом, чтобы деньги, получаемые от эксплуатации этого имущества, возвращались в него в виде инвестиций или хотя бы возвращались в отрасль. Получается, что все деньги оператор аэропорта передает в бюджет и уже потом, обезличенно, они в том или ином виде могут возвращаться в отрасль.
АТО: Вы обвиняли частных операторов аэропортов в том, что сейчас они зарабатывают на государственном имуществе (аэродромных комплексах) и при этом не хотят инвестировать в поддержание и развитие данных активов. Однако спор Росимущество — аэропорт Домодедово показал, что чиновники сейчас сами не могут разработать правила игры, согласно которым участники рынка будут пользоваться государственной инфраструктурой и развивать ее. Каким образом в данном случае Росавиация может повлиять на решение данной проблемы?
А. Ю.: Мы сейчас активно работаем с Росимуществом над этим вопросом. Так получилось, что при распределении ролей между агентствами права этого ведомства оказались гораздо шире, чем у других. Это мое мнение, хотя, думаю, его разделяют многие отраслевые агентства. Как любой орган, который управляет имуществом, Росимущество стремится проконтролировать весь процесс, от начала до конца. Однако у него для этого нет достаточных профессиональных ресурсов. Процесс затягивается иногда на годы; получается, что отраслевыми предприятиями не управляют в достаточной степени, потому что у Росимущества их огромное количество. Ведомство физически не успевает отследить ситуацию, а у нас нет возможности на нее влиять. Мы имеем право лишь высказать свое мнение, которое либо учтут, либо нет. Я полагаю, что, выстраивая сейчас отношения с Росимуществом, мы должны определенным образом распределить функции. Ведомству необходимо взять на себя стратегические решения, оставив отраслевым агентствам тактику.
АТО: Проблема оформления прав государства на аэродромные комплексы также лежит в ведении Росимущества? Операторы не раз говорили, что госсобственность должным образом не оформлена, поэтому и возникают сложности с ее эксплуатацией.
А. Ю.: Да, эта область также подконтрольна только Росимуществу. Правда, предприятия сами могут вести данный процесс, но без участия профильного ведомства его невозможно довести до конца. А, как я уже говорил в ответе на предыдущий вопрос, у Росимущества на все не хватает времени и профессиональных ресурсов, ему ведь необходимо оформлять предприятия не только транспорта, но и других отраслей. Если аэродромные комплексы должным образом не оформят, их нельзя будет сдать ни в аренду, ни в концессию. Сейчас мы работаем с Росимуществом, чтобы сделать отношения легитимными хотя бы в московском авиаузле, но пока еще не пришли к окончательному варианту.
АТО: Московским аэропортам необходимо решить еще одну проблему — скоординировать собственную работу. Как государственные ведомства, в том числе и Ваше, будут в этом участвовать?
А. Ю.: Сейчас объем перевозок довольно велик и поток пассажиров достаточен для хорошей загрузки всех трех аэропортов. Однако такое положение не бесконечно, очень скоро они начнут конкурировать между собой. Здесь нам нужно аккуратно, не применяя никаких административно-директивных мер, плавно перейти к управлению московским узлом из единого центра. Пока трудно говорить, с помощью каких механизмов такой план будет реализован. Сейчас мы продолжим развивать транспортную инфраструктурную сеть, чтобы связать аэропорты между собой. Вы знаете, что уже работает железнодорожное сообщение между центром Москвы и Внуково, а также между Москвой и Домодедово; к 2007 г. будет готова ветка к Шереметьево. Существуют проекты, как эти ветки замкнуть на другие аэропорты через Окружную железную дорогу. Здесь от стадии идей мы продвинулись к проектным работам. Параллельно прорабатываются возможности строительства легкого метро, скоростных автомобильных дорог.
Как только замкнем между собой все аэропорты, сразу встанет вопрос о их взаимодействии. Может быть, на первых порах мы сможем объединить менеджмент аэропортов в какой-то "клуб по интересам". Но рано или поздно появится необходимость объединенного управления московским авиаузлом. И здесь должно сыграть свою роль государство — не надо забывать, что государственное имущество, не подлежащее приватизации, есть в каждом аэропорту и именно оно является основным в перевозочном процессе. Полагаю, у нас будет возможность помочь бизнесу в создании единой системы управления.
АТО: Одним из элементов реформы аэропортовой сети считается сокращение числа международных аэропортов. Пока мы видим две причины такого подхода: экономия на содержании пограничного поста, таможни и возможность концентрации пассажиропотока в узловых аэропортах, сохранивших статус международных. Но едва ли целью реформы является общее сокращение и без того уменьшающегося количества аэропортов. А для ряда из них сохранение или получение международного статуса — чуть ли не единственный способ выживания. Как авиационные власти намерены решать эту проблему?
А. Ю.: Ничего не будет делаться директивно, насильно мы никого не закроем. Мы должны понимать, что у наших граждан существует конституционное право на свободу перемещений и это право обеспечивается в том числе развитостью транспортной инфраструктуры. Однако когда региональный аэропорт заявляет, что хотел бы стать крупным международным аэропортом, и просит создать ему крупный международный сектор, удлинить полосу для Boeing 747, Росавиация к этому относится критически, поскольку ясно, что ни одно государство не может выстраивать слишком широкую сеть международных аэропортов, — это экономически неэффективно.
Согласитесь, что региональный аэропорт зарабатывает на международных перевозках только в очень короткий период. Все остальное время тяготы содержания пограничных, таможенных и других федеральных структур ложатся на плечи пассажиров. Одновременно декларируется, что это так удобно вылететь пассажиру сразу из своего города за границу. Я могу на это возразить: почему бы не выстроить сеть таким образом, чтобы из регионального аэропорта вылетал не один рейс в неделю за границу, а воздушное судно меньшей вместимости, но четыре раза в сутки — в ближайший крупный хаб. Сделав одну пересадку, пассажир сможет выбирать дальнейший маршрут в крупном аэропорту, а там десятки рейсов в сотни аэропортов мира.
АТО: Но Вы прекрасно знаете, что у региональных перевозчиков сейчас нет экономически выгодных лайнеров небольшой вместимости, да и платежеспособность населения пока не позволяет выполнять такое количество рейсов.
А. Ю.: Мы понимаем, что российский авиапром не в состоянии в ближайшее время предложить конкурентный самолет для региональных перевозок. Перспектива существует, но сейчас такой машины нет. Значит, надо дать возможность нашим перевозчикам покупать иностранные ВС, которые позволят им работать на местных линиях. В частности, сейчас вместе с Минпромэнерго обсуждается вопрос приостановления или изменения порядка взимания пошлин на иностранные лайнеры. Вариантов дальнейшего развития событий много, необходимо найти решение, которое бы всех устраивало и не наносило вреда российскому авиапрому.
Покупка иностранных лайнеров не станет выходом из положения абсолютно для всех игроков рынка авиаперевозок, ведь есть огромное количество населенных пунктов, полет в которые никогда не будет рентабельным, — особенно это касается регионов Севера. Эту проблему должны решать власти, например, с помощью соглашений о социальном партнерстве, когда региональная администрация берет на себя развитие местной сети и субсидирование перевозок. Они заключают договор, по которому авиакомпания обязуется возить пассажиров по приемлемым тарифам, а остальные расходы дотируются. Формы взаимодействия могут быть разными, со льготными ценами на топливо или с социальными доплатами населению. Государство намерено финансировать такие решения: в прошлом году на поддержку функционирования авиапредприятий и аэропортов на Севере было выделено 90 млн руб., в этом году уже вдвое больше — 176 млн. Я думаю, что это не предел, поскольку все прекрасно осознают необходимость поддержки небольших аэродромов и региональных сетей авиаперевозок.