По поводу проекта Федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров"

Размещенный на сайте Минтранса документ элементарно не вычитан, изобилует несогласованными падежными окончаниями, отсутствием необходимых (иногда — смысловых) предлогов и знаков препинания, а в целом весь этот текст свидетельствует о недостаточном уважении авторов к возможным рецензентам.

1. По поводу текста.
1.1. Основной концептуальный недостаток проекта Федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров" (далее — законопроект) заключается в том, что его авторы полагают, что таким "законодательным путем" они смогут заставить перевозчиков создать "организацию по гарантированию исполнения договоров воздушной перевозки". Это — абсолютно безнадежное дело, поскольку согласно части второй статьи 30 Конституции Российской Федерации "никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем". Создание любых объединений хозяйствующих субъектов (в нашем случае — авиакомпаний) — дело абсолютно добровольное, и перевозчики со ссылкой на названную конституционную норму могут и будут создавать только те организации (ассоциации, союзы, некоммерческие партнерства и т.п.), в которых будут непосредственно сами заинтересованы.
1.2. Общий принцип добровольного участия субъектов предпринимательской деятельности в тех или иных объединениях может быть изменен только и исключительно в том случае, если будет изменена вся система регулирования, например, при переходе от государственных форм сертификации и лицензирования к системе саморегулирования. Так, в пункте 2 статьи 5 федерального закона от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" содержится норма о том, что "федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях". Это — типичный случай, когда действие специальной нормы ограничивает действие нормы общего характера, однако для этого, повторяю, должна быть изменена вся система регулирования.
1.3. Авторы законопроекта оказались настолько увлечены идеей создания "системного игрока" на рынке авиаперевозок, что у них не осталось времени даже на то, чтобы проследить за логикой и последовательностью предполагаемых действий. Так, организацию воздушной перевозки пассажиров рейсом другого перевозчика (статья 6 законопроекта) наши авторы представляют себе таким образом.
"Организация по гарантированию исполнения договоров воздушной перевозки" должна быть уведомлена о "гарантийном случае" на следующий день после даты принятия решения (п.1), а "обязана организовать воздушную перевозку пассажиров, имеющих билеты с датой вылета в пределах периода от 10 дней до даты принятия решения <…> и до 45 дней после указанной даты" (п.2). При этом "договор об обеспечении воздушной перевозки пассажиров должен быть заключен не позднее дня, предшествующему (так в тексте – Ю.К.) дню вступления в силу решения" (п.4). Как говорится, пойми, кто может!
Из этих логических противоречий с "гарантийным случаем" авторы, вероятно, полагают выйти с помощью совсем уж "резиновой формулировки", содержащейся в той же статье 6 законопроекта. Оказывается, что "организация по гарантированию исполнения договоров воздушной перевозки" может начать "организацию воздушной перевозки пассажиров рейсом другого перевозчика" не только при наступлении "гарантийного случая", но и "при наличии обстоятельств, очевидно свидетельствующих (выделено мною — Ю.К.) о том, что исполнение перевозчиком обязательств перед пассажиром по договору воздушной перевозки пассажира не будет произведено в срок" (п.2). Разумеется, авторы законопроекта никоим образом не задаются вопросами о том, каким образом "организации по гарантированию исполнения договоров воздушной перевозки" становится известно о наличии таких "обстоятельств", каковы критерии их "очевидности" и т.д.
Такая демонстрация несерьезного отношения к предмету и к возможным читателям текста законопроекта делает бессмысленным любое серьезное обсуждение этого текста.
2. По поводу проблемы.
2.1. Инициаторы разработки проекта Федерального закона "О гарантировании исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров" совершенно напрасно полагают, что государство с помощью таких "законодательных инициатив" способно обеспечить защиту прав авиапассажиров и продемонстрировать свою особую ответственность в этой сфере. Есть все основания полагать, что в гораздо большей степени, чем государство, в исполнении договоров воздушной перевозки (кстати говоря, не только пассажиров, но и грузов) заинтересованы сами перевозчики. Неисполнение договоров воздушной перевозки, причем, по любым, пусть и вполне объективным основаниям, это — прямая угроза их предпринимательской деятель-ности (бизнесу).
Механизмы, позволяющие решать возникающие при этом проблемы и компенсировать (или минимизировать) возможный ущерб от неисполнения обязательств, хорошо известны и подробно изложены в гражданском законодательстве. Государству было бы гораздо полезнее (стараться) совершенствовать эти механизмы в сфере авиаперевозок, а не громоздить невразумительные конструкции типа "организаций по гарантированию исполнения договоров воздушной перевозки".
2.2. Вполне можно себе представить, что в целях "гарантирования исполнения договоров воздушной перевозки" отдельные перевозчики в рамках существующих альянсов могут создавать дополнительные механизмы такого рода для достижения определенных конкурентных преимуществ, но это в любом случае должен быть их, и только их, выбор. Если же наша авиационная администрация захочет создать что-либо подобное, то придется создавать еще один федеральный орган исполнительной власти или наделить этими функциями существующий орган (например, Ространснадзор), "разобравшись" попутно с гражданским и налоговым законодательством.
2.3. Одной из сторон проблемы "гарантирования исполнения договоров воздушной перевозки пассажиров" является известный патерналистский подход к нашим гражданам — потенциальным авиапассажирам, который ярко проявляется и в пресловутом законопроекте. Получается, что все, кроме самого пассажира, должны заботиться о том, чтобы вовремя доставить его из пункта А в пункт Б и нести ответственность, если этого вдруг не произойдет. Возникает вопрос, — а сам пассажир должен нести ответственность за тот выбор, который он делает, принимая решение о заключении договора перевозки с конкретной авиакомпанией? Если пассажир выбирает малоизвестную авиакомпанию, авиакомпанию с неустоявшейся репутацией и т. п., руководствуясь только критерием, например, низкой стоимости авиабилета, то он тоже должен нести определенные риски за свой выбор.
Для преодоления такого подхода к нашим гражданам, как к малым детям, я бы порекомендовал присмотреться к другим типам регулирования. Если для саморегулирования наша авиационная отрасль вряд ли когда-нибудь дорастет, то методы информационного регулирования могли бы быть использованы, по моему мнению, в гораздо большей степени. В частности, наш авиапассажир мог бы делать гораздо более осознанный выбор в пользу той или иной авиакомпании, если бы в его распоряжении была бы исчерпывающая, соответствующая этим целям информация: задержки с рейсами, отмена рейсов, суммы выплаченных штрафов, количество происшествий и инцидентов, расходы на безопасность полетов, результаты инспекционных проверок и т.д. и т.п. Организация борьбы за авиапассажира в условиях доступности этих показателей, а значит и борьба за эти показатели, могла бы оказаться гораздо более эффективным вкладом государства в решение проблемы исполнения договоров воздушной перевозки.
Юрий Корзунов, кандидат юридических наук