Вопросы работы гражданской авиации Российской Федерации в условиях санкций некоторых иностранных государств

"Принимая во внимание, что будущее развитие международной гражданской авиации может в значительной степени способствовать созданию и сохранению дружбы и взаимопонимания между государствами и народами мира, а злоупотребление ею может превратиться в угрозу всеобщей безопасности…" Преамбула Конвенции о международной гражданской авиации, Чикаго, 1944 г.

Приведенная цитата из Чикагской конвенции, принятой в разгар Второй мировой войны, должна напомнить горячим головам о всеобщей опасности, создаваемой злоупотреблением ресурсами.

Однако некоторые иностранные государства, в первую очередь США и страны Евросоюза, ввели санкции для оказания давления на Российскую Федерацию.

Часть санкций направлена на создание трудностей в бесперебойной деятельности гражданской авиации и гражданском авиастроении.

Основные из них:

- закрытие воздушного пространства для воздушных судов российских авиаперевозчиков;

- остановка поставки гражданских воздушных судов и их компонентов;

- прекращение Airbus, Boeing и другими иностранными производителями воздушных судов доступа к обязательной информации о поддержании летной годности;

- отзыв иностранными государствами регистрации сертификатов летной годности на воздушные суда российских авиаперевозчиков;

- отзыв сертификатов иностранных авиационных администраций у российских организаций по техническому обслуживанию;

- одностороннее досрочное прекращение договоров лизинга с российскими авиаперевозчиками по инициативе лизингодателей.

Целью мероприятий российской гражданской авиации, реализуемых в связи с наложенными санкциями, должно стать обеспечение бесперебойной работы отрасли и условий для ее развития.

Авиация, как никакая другая отрасль, уязвима от простоя. Авиапредприятия могут разрушиться в течение считанных месяцев.

Однако ситуация не является безнадежной. Для сохранения отрасли необходимо принять ряд оперативных и эффективных мероприятий.

Представляется, что принцип "назло бабушке отморожу уши" при планировании и реализации мероприятий по противодействию санкциям должен отойти на второй план. У Российской Федерации и так имеется большой арсенал ответных мер в областях, где мы можем дать более чем симметричный ответ на санкции.

Кроме того, конфликт рано или поздно закончится миром, человечество вернется к спокойной жизни, и мы должны осознавать, что мы останемся с тем, что сделали.

И лучше, когда в этом нет критической необходимости, не нарушать общепризнанные правила и международные стандарты даже тогда, когда это делают другие участники событий.

При этом необходимо помнить о действии статьи 3 Воздушного кодекса РФ.

В данном анализе, не претендуя на абсолютную полноту, сделана попытка исследовать вопросы обеспечения бесперебойной работы гражданской авиации в условиях санкций. Очень надеюсь, что это принесет пользу отрасли.

ЗАКРЫТИЕ ВОЗДУШНОГО ПРОСТРАНСТВА

Статья 5 Конвенции о международной гражданской авиации устанавливает:

"Каждое Договаривающееся Государство соглашается, что все воздушные суда других Договаривающихся Государств, являющиеся воздушными судами, не занятыми регулярным обслуживанием международных воздушных линий, будут иметь право при условии соблюдения положений настоящей Конвенции осуществлять полеты или транзитные беспосадочные перелеты через его территорию и совершать остановки с некоммерческими целями, без обязательного получения предварительного разрешения и при условии, что Государство, через которое осуществляется полет, имеет право потребовать совершения посадки."…

Упомянутое не позволяется государству — члену ICAO закрывать свое воздушное пространство для всех гражданских воздушных судов любого государства — члена ICAO.

Что касается коммерческих воздушных перевозок, в том числе регулярных, которые осуществляются в воздушном пространстве иностранных государств, то порядок их осуществления регулируется в двусторонних межправительственных соглашениях о воздушном сообщении, заключенных Российской Федерацией практически со всеми государствами, закрывшими свое воздушное пространство для российских воздушных судов.

Таким образом, государства, закрывшие свое воздушное пространство для полетов российских воздушных судов, нарушили положения Конвенции о международной гражданской авиации и соглашений о воздушном сообщении.

ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОСТАВКИ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ И ИХ КОМПОНЕНТОВ

Прекращение поставки новых воздушных судов в условиях снижения объема авиаперевозок не сразу окажет существенное отрицательное влияние на отрасль. Более того, возможен даже некоторый положительный эффект в связи с отсутствием необходимости платить за поставляемые самолеты.

Прекращение поставки компонентов создает существенные, но, как правило, преодолимые трудности. В международной практике они решаются путем приобретения запасных частей в третьих странах.

Кроме того, в Российской Федерации весьма развита авиационная промышленность и мы сможем организовать производство некоторых компонентов. При правильном подходе это не будет противоречить документам Международной организации гражданской авиации ICAO. Главное — не создать самим себе регуляторных трудностей.

ПРЕКРАЩЕНИЕ ИНОСТРАННЫМИ ПРОИЗВОДИТЕЛЯМИ ВОЗДУШНЫХ СУДОВ ДОСТУПА К ИНФОРМАЦИИ, КАСАЮЩЕЙСЯ ИХ БЕЗОПАСНОЙ ЭКСПЛУАТАЦИИ

Прекращение иностранными производителями воздушных судов доступа российских авиаперевозчиков к информации, касающейся безопасной эксплуатации воздушных судов является неправомерным.

Так, пунктом 4.2 "Обязанности Договаривающихся государств, касающиеся поддержания летной годности" Приложения 8 к Конвенции о международной гражданской авиации установлено:

"Государство разработчика воздушного судна:

а) передает каждому Договаривающемуся государству, которое согласно п. 4.2.3.1 а) уведомило государство разработчика о том, что оно занесло данное воздушное судно в свой реестр, и любому другому Договаривающемуся государству по его просьбе любые общеприменимые сведения, которые оно считает необходимыми для поддержания летной годности воздушного судна, включая двигатели и воздушные винты в соответствующих случаях, и для обеспечения безопасной эксплуатации воздушного судна (в дальнейшем именуемые обязательной информацией о поддержании летной годности)."…

"Государство разработчика двигателя или воздушного винта, которое не является государством разработчика воздушного судна:

a) передает по запросу любую информацию о поддержании летной годности государству разработчика воздушного судна и любому другому Договаривающемуся государству…".

Приведенные нормы однозначно возлагают на государство разработчика обязанность предоставлять обязательную информацию о поддержании летной годности государству регистрации.

Это относится как к Российской Федерации, так и к государствам, в которых зарегистрированы воздушные суда российских авиаперевозчиков.

Но, несмотря на отказ в предоставлении обязательной информации о поддержании летной годности, у государства регистрации есть возможность решать вопросы по обеспечению летной годности самостоятельно.

Так, подпункт "d" пункта 4.2.3.1 Приложения 8 устанавливает:

"d) по получении от государства разработчика обязательной информации о сохранении летной годности непосредственно одобряет обязательную информацию или оценивает полученную информацию и предпринимает соответствующие действия;"

При наличии в Российской Федерации мощных научных учреждений авиационного профиля решение задачи обеспечения поддержания летной годности воздушных судов иностранной разработки представляется возможным.

И здесь, как и в предыдущем пункте, главное — не создать самим себе регуляторных трудностей.

ОТЗЫВ ИНОСТРАННЫМИ ГОСУДАРСТВАМИ РЕГИСТРАЦИИ СЕРТИФИКАТОВ ЛЕТНОЙ ГОДНОСТИ НА ВОЗДУШНЫЕ СУДА РОССИЙСКИХ АВИАПЕРЕВОЗЧИКОВ

Основной формальной причиной отзыва сертификатов летной годности является отсутствие доступа к обязательной информации о поддержании летной годности, о которой написано выше.

Но у государства регистрации, как указано выше, есть право самостоятельно обеспечивать поддержание летной годности и отзыв необходимо считать необоснованным отказом от выполнения своих обязательств.

В этом случае представляется целесообразным проинформировать государства, в которых зарегистрированы воздушные суда российских авиаперевозчиков, о недопустимости нарушения договорных отношений. В случае их отказа необходимо обратиться в ICAO для принятия мер, а также инициировать процедуры возмещения нанесенного вреда.

ОТЗЫВ СЕРТИФИКАТОВ У РОССИЙСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ ПО ТЕХНИЧЕСКОМУ ОБСЛУЖИВАНИЮ

В отношении воздушных судов, перешедших в Государственных реестр гражданских воздушных судов Российской Федерации отзыв сертификатов не создает проблем.

Государство регистрации вправе одобрять организации по техническому обслуживанию любых воздушных судов, зарегистрированных в его реестре, независимо от государства разработчика. Тем более что мы получили более чем достаточный опыт по техническому обслуживанию иностранных воздушных судов.

Формы технического обслуживания, которые мы не сможем выполнить самостоятельно, можно выполнить в других государствах, не поддерживающих санкции.

В отношении воздушных судов, зарегистрированных на Бермудах, отзыв выданных EASA сертификатов не несет правовых последствий, так как Великобритания, заморской территорией которой являются Бермуды, вышла из EASA.

В отношении воздушных судов, зарегистрированных в Ирландии, последствия отзыва выданных EASA сертификатов требует изучения. Если сертификаты выданы Ирландией, то односторонний отзыв может быть трактован как ненадлежащее исполнение обязательств по соглашению с последующим истребованием убытков.

ОДНОСТОРОННЕЕ ДОСРОЧНОЕ ПРЕКРАЩЕНИЕ ДОГОВОРОВ ЛИЗИНГА С РОССИЙСКИМИ АВИАПЕРЕВОЗЧИКАМИ

Пожалуй, самый сложный вопрос.

Условия договоров лизинга достаточно разнообразны, но, как правило, содержат множество кабальных для лизингополучателя условий, которые сковывают возможность маневра в сложившихся условиях.

В этой ситуации в качестве основного инструмента представляются политические усилия. Уверен, у нас найдется достаточный арсенал средств для уместного и результативного торга.

Национализация воздушных судов, как и невозврат воздушных судов лизингодателю, требует осмысления с точки зрения эффективности и создаваемых рисков в будущем и может быть реализована в качестве совсем крайней меры.

Так, в случае если не удастся договориться о поставке запчастей через третьи страны, что весьма вероятно, невозврат самолетов позволит обеспечить перевозки только на 3…6 месяцев. При этом самолеты будут фактически обесценены, их продажа станет невозможной, существует риск ареста любых российских самолетов.

Кроме того, невозврат воздушных судов лизингодателю будет серьезным нарушением ратифицированной Российской Федерацией Конвенции о международных гарантиях в отношении подвижного оборудования (Кейптаун, 2001) и соответствующего протокола к ней.

СОПУТСТВУЮЩИЕ ПРОБЛЕМЫ

Перевод самолетов в российский реестр в некоторых случаях создает необходимость уплаты таможенных платежей, что в сложившейся ситуации представляется невозможным в связи с тяжелым финансовым положением авиапредприятий.

Кроме того, необходимо организовать надлежащий надзор за поддержанием летной годности, обучение членов летных экипажей и специалистов по техническому обслуживанию, а также обеспечение необходимой эксплуатационной документацией.

Также необходимо развивать отечественную тренажерную базу для обеспечения обучения и периодической подготовки членов летных экипажей.

ПРИНЯТЫЕ МЕРЫ

Закрытие воздушного пространства Российской Федерации для полетов воздушных судов государств, которые ввели санкции против РФ, является ответной мерой на неправомерные действия ряда государств.

Это нанесло серьезный ущерб иностранным авиаперевозчикам.

Однако представляется необходимым оценить размер ущерба российским предприятиям, в первую очередь органам ОрВД, а также правовые основания для закрытия.

Принят Федеральный закон № 56-ФЗ от 11 марта 2022 года "О внесении изменений в Воздушный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Закон принят в срочном порядке, с многочисленными нарушениями процедур рассмотрения проекта закона, без проведения ОРВ, без надлежащего рассмотрения в РГДС и других необходимых процедур.

К сожалению, в части гражданской авиации закон не достиг декларируемых целей, решив в основном коммерческие проблемы Росавиации.

Единственное, что хоть как-то реально относится к противодействию санкциям, — это то, что предусмотренные в статье 11 дополнительные полномочия Правительства Российской Федерации по установлению особенностей исполнения договоров лизинга, которые создают условия для возможного препятствования возврату воздушных судов, находящихся в лизинге у российских авиаперевозчиков. Необходимость принятия подобных мер вероятна в случае крайне неблагоприятного развития ситуации с обеспечением парка гражданских воздушных судов.

3. Регистрация воздушных судов в Государственном реестре гражданских воздушных судов Российской Федерации.

Очень важно без излишних проволочек зарегистрировать все воздушные суда, собственниками которых являются резиденты Российской Федерации, в Государственном реестре гражданских воздушных судов РФ.

При этом необходимо избежать формального подхода и выполнить все процедуры, предусмотренные воздушным законодательством и международными стандартами Международной организации гражданской авиации ICAO.

Идеи регистрировать воздушные суда без санкции собственника, допуская двойную регистрацию в нарушение положений Конвенции о международной гражданской авиации, Кейптаунской конвенции и законодательства Российской Федерации, требуют серьезной оценки с точки зрения тяжести последствий.

Такая регистрация может создать больше проблем, чем пользы, и не предусмотрена воздушным законодательством.

Полагаю, что информация о допущении двойной регистрации была ошибочной; вероятно, речь шла о резервировании номеров в нашем реестре.

ДАЛЬНЕЙШИЕ ДЕЙСТВИЯ

Один из вопросов, которые необходимо было давно решить, — это обеспечение благоприятных условий для перевода регистрации воздушных судов российских авиаперевозчиков из реестров иностранных государств в Государственный реестр гражданских воздушных судов Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации был утвержден План мероприятий, обеспечивающих повышение конкурентоспособности условий регистрации в Российской Федерации воздушных судов и яхт (от 22.04.2019 № 3501п-П9). Кроме того, в некоторых опубликованных документах (например, сайт Минтранса России https://mintrans.gov.ru/documents?q=&date=25.06.2021&n=&type=0) есть ссылки на соответствующие поручения Президента Российской Федерации.

Основные мероприятия Плана должны были быть реализованы к февралю 2020 года, а к октябрю 2020 года должны были завершиться мероприятия по признанию авиационными властями государств — ведущих производителей авиационной техники российской системы поддержания летной годности гражданских воздушных судов.

Перевод воздушных судов в российский реестр снял бы большую часть проблем, возникших в связи с наложением санкций.

Однако признаков выполнения указанного Плана не установлено, воздушные суда российских авиаперевозчиков остались в реестрах Бермудских островов, Ирландии и ряда других государств.

Представляется необходимым неотложно реализовать все мероприятия, предусмотренные Планом.

Кроме того, на период санкций необходимо отменить все таможенные и иные платежи, связанные с ввозом гражданских воздушных судов и запчастей к ним. Заградительные пошлины не помогут в развитии отечественного авиастроения в период санкций, нанесут больше вреда, чем пользы.

Второй комплекс первоочередных мер должен быть направлен на обеспечение парка российских авиаперевозчиков для выполнения как минимум социально значимых перевозок.

Отличной новостью стало решение возобновить производство самолетов семейства Ту-204/214. Самолет полностью российского производства, обладает вполне современными летно-техническими характеристиками, большим ресурсом планера, неплохой топливной эффективностью, а в случае ремоторизации будет иметь конкурентные характеристики по топливной эффективности.

Безусловно, полезно будет производство нескольких экземпляров Ил-96 и Ил-76. Кроме того, представляется полезным рассмотреть вопрос о возвращении в состояние летной годности простаивающего парка самолетов Ил-76.

Местные перевозки вполне возможно осуществлять с использованием имеющегося парка легких воздушных судов.

Однако этот парк имеет значительный износ и для дальнейшего обеспечения перевозок необходимо завершить локализацию самолетов L-410, развивать производство вертолетов и новых образцов легких самолетов, например ЛМС-901. При этом необходимо обеспечить производство отечественных двигателей к ним.

Важнейшим направлением должно быть и обеспечение послепродажного обслуживания российской авиационной техники, низкий уровень качества которого сильно снижает эффективность ее эксплуатации. Мы не без труда наладили послепродажное обеспечение Superjet 100 (RRJ-95), и его необходимо развивать и совершенствовать, распространяя не другие типы воздушных судов.

Третьим комплексом мер должно стать рациональное регулирование отрасли.

Требования и процедуры, установленные российским воздушным законодательством в некоторых областях, многократно превышают требования и процедуры, которые должны выполнять иностранные эксплуатанты, разработчики и изготовители, операторы аэродромов и поставщики аэронавигационного обслуживания. Необходимо устранить конкурентные преимущества иностранных субъектов гражданской авиации, отменив все регуляторные требования, превышающие принятые в международной практике.

После этого необходимо установить как минимум пятилетний мораторий на любое введение новых требований и ужесточение действующих.

Особое внимание уделить требованиям, препятствующим развитию местных перевозок, предоставлению авиационных услуг на легких воздушных судах, включая беспилотные воздушные суда.

Четвертым — может быть, самым эффективным комплексом мер — должно стать международное сотрудничество.

Учитывая, что страны-разработчики, отказавшие в предоставлении доступа к обязательной информации о поддержании летной годности, а также государства регистрации грубо нарушили международные стандарты, предусмотренные главой 4 Приложения 8 к Конвенции о международной гражданской авиации, необходимо об этом проинформировать ICAO и решать эти проблемы на ее площадке.

Кроме того, представляется возможным путем переговоров и давления урегулировать, хотя бы частично, вопрос продления лизинговых договоров и поставки запасных частей.

Повторюсь, санкции весьма сильно бьют по отрасли, но не являются смертельными при условии принятия выверенных, грамотных и эффективных мер. Это шанс отрасли стать реально независимой и эффективной, не допустить остановки операционной деятельности.

Необходимо прекратить ненужные споры, отбросить корыстные интересы и направить свои усилия на сохранение и развитие того, что нам оставили деды и отцы и чем мы по праву гордимся.

Андрей Геннадьевич Шнырев
к.т.н.