Заполняя бреши в системе безопасности

Джеймс ОТТ, Цинциннати
Шестилетние усилия Международной организации гражданской авиации (ICAO) по укреплению системы надзора за безопасностью полетов достигли той критической ступени, когда государствам-членам организации придется оставить колебания и принять то или иное решение.
ICAO выступила с заявлением, суть которого отражает именно эту ситуацию. Она предупредила все страны о том, что если действующая в них система надзора за безопасностью не соответствует международным стандартам, а недостатки не устраняются, то последствия не заставят себя ждать. Причем, как это свойственно международным организациям, действующим по принципу убеждения и дипломатии, в заявлении предлагается целый ряд возможных путей решения проблемы.
В рамках программы всесторонней проверки системы надзора за безопасностью полетов ICAO имеет дело с одним из самых крупных в мире объединением независимых государств. Ее членами являются 188 стран. Назначенный недавно директором Аэронавигационного бюро ICAO Уильям Восс недвусмысленно заявил, что все члены организации должны выполнять директивы состоявшейся прошлой осенью 35-й Генеральной ассамблеи.
Он подготовил для каждой страны письмо с разъяснениями последних решений ассамблеи, обзором результатов проведенных аудиторских проверок государственных органов надзора и планом устранения выявленных недостатков. В письме разъясняются также новые полномочия ICAO, позволяющие сообщать результаты проверок другим странам-членам организации. Это является достаточно сильным инструментом воздействия на государства, не выполняющие требования ICAO.
Проверки, проведенные в течение последних шести лет Отделом аудита органов надзора за безопасностью полетов, выявили значительные бреши в мировой системе надзора за безопасностью. По словам г-на Восса, в среднем 20-30% стран "постоянно испытывают проблемы с обеспечением надзора за безопасностью". Данные проверок, проведенных в первый раз, свидетельствовали о том, что государственные органы надзора не в состоянии обеспечить функционирование наиболее критичных элементов системы надзора в течение примерно 32,6% времени. Повторные проверки 162 стран показали уменьшение этой величины до 17,6%. В отдельных странах проблемы обеспечения безопасности экспертов не позволили довести проверки до конца. Поэтому на самом деле состояние системы надзора даже хуже, чем можно заключить их этих статистических данных.
"Дело в том, что Чикагская конвенция предполагала наличие не 188 стран, действующих независимо друг от друга, а цельного комплекса мер, направленных на выработку единого набора стандартов, — отметил Уильям Восс, который ранее был сотрудником Федерального авиационной администрации США. — Если же в полотне появляются дыры, то оно теряет свою целостность".
С января нынешнего года были проведены четыре аудиторские проверки. ICAO финансировала деятельность семи рабочих групп, разрабатывавших инструкции по заполнению бланков проверки соответствия. Кроме того, организовано пять курсов обучения аудиторов, переработаны действующие руководства и подготовлены новые инструкции по проведению проверок.
При новом руководстве проверки стали более широкими. Если раньше они ограничивались эксплуатацией самолетов, их летной годностью и лицензированием летного и технического состава, то теперь охватывают аэропорты, управление воздушным движением и другие направления деятельности, перечисленные в приложениях к посвященной ICAO главе Чикагской конвенции 1944 г.
Сейчас, при новом, утвержденном Генеральной ассамблеей руководстве ICAO, отчеты об аудиторских проверках содержат результаты таких проверок, рекомендации, план мероприятий для правительства данной страны и комментарии экспертов ICAO. Через защищенный от несанкционированного доступа сайт с этими отчетами могут ознакомиться все члены ICAO.
Новый порядок работы с результатами аудиторских проверок позволяет ICAO сообщать всем другим государствам-членам о выявленных в данной стране недостатках, если страна их не устраняет. ICAO также получает и распространяет данные, собранные в рамках действующих программ других организаций, например Международной ассоциации воздушного транспорта IATA (Программа проверки безопасности эксплуатации, направленная в основном на контроль за деятельностью авиакомпаний) и Евроконтроля (Программа мониторинга и поддержки).
"Открытость информации и взаимный обмен ею — основополагающие принципы системы обеспечения безопасности полетов", — подчеркнул президент Совета ICAO Ассад Котэйт в своем выступлении в университете имени Дж. Вашингтона, где в феврале 2005 г. было проведено совещание по вопросам безопасности полетов. Ответственность в надзоре за безопасностью полетов — конечно, прерогатива каждой отдельной страны, но при этом каждая страна обязана постоянно поддерживать свою способность к такой деятельности, заявил он.
По словам г-на Восса, у небольших стран есть заметные трудности с подбором персонала, имеющего широкие знания в области авиации, без которых невозможен квалифицированный надзор за безопасностью, а также с поддержанием высокого профессионального уровня этого персонала. ICAO стремится внедрить концепцию региональных органов надзора, позволяющую сконцентрировать требуемые ресурсы и обеспечить необходимый уровень компетентности для целой группы государств. Отдельные страны могут делегировать функции по надзору за безопасностью полетов в такие групповые органы, сохраняя при этом свои полномочия. В последнее время уже сформировано или вот-вот будет сформировано 13 межнациональных органов.
Директор Аэронавигационного бюро ICAO считает, что "ярким примером" подобного регионального подхода является Центральноамериканское агентство по безопасности полетов (ACSA). В него входят такие страны, как Коста-Рика, Сальвадор, Гондурас, Гватемала, Никарагуа и Белиз. Агентство добилось статуса органа по надзору за безопасностью полетов в этих странах и зарекомендовало себя в качестве высококвалифицированной и компетентной организации.
Правда, Уильям Восс обращает внимание на то, что добиться такого положения непросто. Агентство, которое подвергается аудиту, должно перед началом проверки представить данные о соответствии 9670 требованиям ICAO. Дабы определить необходимый уровень соответствия, к концу аудита следует представить информацию примерно по 30000 конкретным вопросам, связанным со стандартами ICAO и принятыми в этой организации процедурами.
Г-н Восс не отрицает того, что ICAO должна "критически оценить свои действия" и решить, "хорошо или плохо" иметь 9670 стандартов. Для стимулирования улучшений в системе надзора за безопасностью, возможно, было бы лучше "сконцентрироваться на внедрении стандартов более высокого уровня, вместо того чтобы давать подробные инструкции о том, как выполнять стандарты более узкого назначения".
Когда ICAO предлагает новый стандарт, то у государств-членов этой организации есть несколько месяцев на его изучение и формулирование "отличий". Последние могут быть направлены как в сторону ужесточения требований стандарта, так и в сторону их ослабления. В любом случае такие отличия должны быть доведены до сведения всех заинтересованных сторон путем публикации соответствующих документов.
В своем выступлении в Вашингтоне Ассад Котейт подчеркнул, что применение отдельными государствами положений, отличающихся от принятых ICAO, должно происходить "лишь в исключительных случаях". Он рекомендовал применять отличия только в пределах страны, которая о них заявила, и настаивал на "систематическом и согласованном внедрении стандартов ICAO во всех странах".
Для тех государств, которые в этом нуждаются, ICAO может предоставить поддержку в рамках своей программы технического сотрудничества. Еще одной формой поддержки является образованная в 2003 г. Международная система финансирования работ в области авиационной безопасности.