Срочные меры приняты - проблемы остались

С 1 октября в российских аэропортах начали действовать значительно более жесткие требования по авиационной безопасности (АБ). Теперь при прохождении спецконтроля пассажирам необходимо снимать верхнюю одежду и обувь, которые вместе с ручной кладью обследуются рентгенотелевизионными интроскопами. Такие же требования предъявляются и к персоналу при проходе в служебные помещения аэропорта. Кроме того, аннулируются все пропуска для въезда на контролируемую территорию у всех автотранспортных средств, не участвующих в технологическом процессе по обеспечению полетов. Более строгие меры принимаются для досмотра персонала аэропортов и авиакомпаний.
Среди принятых, но еще не внедренных повсеместно требований - обновление технических средств досмотра, в частности применение приборов для обнаружения следов взрывчатых веществ, установка пунктов досмотра людей и багажа на входах в здания аэропортов, а также так называемый профайлинг - предполетный психологический опрос (тестирование) пассажиров сотрудниками из службы авиационной безопасности (САБ) аэропорта.
Принятые меры уже сейчас увеличили время оформления каждого пассажира как минимум на несколько минут, в связи с чем прибывать на регистрацию теперь рекомендуется не менее чем за три часа до вылета. Это увеличивает скопление людей в здании аэровокзала, да и сами процедуры не слишком удобны для пассажиров. Однако, как утверждается в пресс-релизе одного из аэропортов, "все предпринимаемые меры в первую очередь призваны обеспечить комфорт и спокойствие пассажиров, поэтому они с пониманием относятся к проводимым мероприятиям и не высказывают недовольства задержками".
С точки зрения чиновников, уже можно отчитываться о проделанной работе. Меры приняты и даже отчасти реализованы. К сожалению, меры запоздалые. Как сказал корреспонденту АТО специалист по авиационной безопасности, просивший не называть его имени, "все, кто серьезно занимается этими вопросами, прогнозировали подобные события еще 2-3 года назад, после анализа того, что произошло 11 сентября 2001 г. А сейчас требуется в пожарном порядке и к такому-то сроку принять меры. Очень велик риск, что сейчас в спешке напринимаем несколько непродуманных и несбалансированных документов, - и опять попадем в ловушку".

Организационные вопросы
Как ни странно, с конца 90-х российские власти на некоторое время ослабили внимание к проблеме авиационного терроризма - вопреки международным требованиям. Дело в том, что Приложение 17 к Чикагской конвенции ICAO "Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" требует не только наличия государственного органа, отвечающего за безопасность (в России в настоящее время это Управление транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта), но и межведомственного комитета или комиссии, которая в рабочем порядке решала бы вопросы взаимодействия между всеми вовлеченными структурами. В России Межведомственная комиссия по авиационной безопасности существовала до 1998 г., а потом ее упразднили, решив, что она дублирует работу Межведомственной комиссии по антитеррористической деятельности. Но в последней авиационная безопасность превратилась в одно из рядовых направлений, поскольку основное внимание уделялось иным, более актуальным событиям, таким как взрывы домов, массовый захват заложников и др.
Впрочем, пока с точки зрения авиационной безопасности ситуация в России не катастрофическая, считает заместитель начальника службы авиационной безопасности "Аэрофлота" Азат Зарипов, хотя масштабы террористической деятельности растут и если потерять еще год-два - можно потерять очень много. Россия добилась определенной роли и места в мировом авиационном сообществе, однако все нарастает разрыв между уровнем международных требований и ныне существующим уровнем эффективности функционирования системы обеспечения безопасности транспортного комплекса России.
Отставание наблюдается прежде всего в законодательно-нормативном регулировании. Согласно все тому же Приложению 17 Чикагской конвенции, в государстве должна быть разработана и утверждена на уровне правительства национальная программа авиационной безопасности. В России ее неполным аналогом служит Федеральная система защиты от актов незаконного вмешательства на воздушном транспорте, утвержденная 30 июля 1994 г. Постановлением правительства # 897. На то время этот документ соответствовал международным требованиям, но с тех пор изменились обстоятельства, угрозы и риски. По словам Азата Зарипова, к настоящему моменту систему уточняют и дополняют несколько десятков подзаконных актов разного уровня, изданных по разным поводам. Уследить за их соблюдением даже технически достаточно сложно, к тому же в чем-то они могут противоречить друг другу. Поэтому все документы надо пересмотреть и принять вместо них Федеральный закон "О защите гражданской авиации от актов незаконного вмешательства" и Федеральную программу авиационной безопасности, устанавливающую нормы, правила и процедуры обеспечения авиационной безопасности.
Законопроект, созданный по инициативе Министерства транспорта, был готов еще в 2002 г., но его согласование с различными ведомствами надолго затянулось. Сейчас по результатам расследования причин катастроф самолетов Ту-134 и Ту-154 принято решение вновь подготовить и представить проект этого закона в правительство для внесения в Федеральное собрание.
Этот закон, по мнению его разработчиков, должен прописать роль и место каждого ведомства - ФСБ, МВД, пограничников, таможенников и др. - в деле обеспечения авиационной безопасности. Пока, говорят специалисты по АБ, статус разных подразделений четко не определен, и от этого бывают коллизии, поскольку у них возникает желание порулить процессом.
Например, нет единого мнения о возможности передачи функций досмотра в ведение МВД. "Подготовка сотрудников МВД, способных на надлежащем уровне выполнять функции досмотра, потребует времени и денег, - считает глава дирекции по авиационной безопасности Международного аэропорта "Шереметьево" Василий Кунашев. - Впрочем, сотрудники линейного управления внутренних дел и так давно присутствуют в пунктах досмотра, решая свои оперативно-разыскные задачи. Теперь на них возлагается и участие в процессе предполетного досмотра, но надо отработать технологию взаимодействия, понять, где чья ответственность".
На сегодня вопрос о дальнейшей судьбе служб авиационной безопасности (САБ) аэропортов остается открытым. "Во многих странах САБ - это частные коммерческие структуры, они не могут позволить жесткие меры, на которые способна госслужба, - говорит глава Международной контртеррористической ассоциации Иосиф Линдер. - С другой стороны, не у всякого государства хватит денег содержать такую службу на должном уровне".

Финансовые трудности
Есть еще одно принципиальное отличие Федеральной программы авиационной безопасности, которую нужно принять, от существующей в России Федеральной системы. Программа предполагает наличие обязательной строки бюджета для финансирования этой деятельности. Специалисты по АБ считают, что часть расходов на базовую составляющую обеспечения безопасности (оборудование аэропортов, спецтехника для выполнения процедур досмотра; разработка технической и организационной базы; исследовательские и опытно-конструкторские работы; восстановление производства отечественных средств досмотра) должно нести государство, поскольку речь идет о защите его граждан.
Оценки требуемого объема средств разнятся довольно сильно. Азат Зарипов считает, что объем инвестиций, требующихся для обеспечения безопасного функционирования гражданской авиации, составляет 3,65 млрд руб. А начальник Управления транспортной безопасности ФСНСТ Валерий Салеев в интервью "Газете" сказал: "Чтобы довести российские аэропорты до уровня мировых стандартов безопасности, по экспертным оценкам, необходимо 35 млрд руб.". Так или иначе, объем текущего госфинансирования абсолютно неудовлетворителен. Бюджет-2003 отвел на обеспечение авиационной безопасности 60 млн руб., Бюджет-2004 - ту же сумму. Для сравнения: лишь один из аэропортов США, бостонский "Логан", потратил на установку систем оперативного обнаружения взрывчатых веществ 153 млн долл., из которых правительство США возместило 88 млн долл.
Если пересчитать затраты аэропорта "Логан" по обменному курсу, получится примерно 4,5 млрд руб. Эта цифра любопытна потому, что пять терминалов аэропорта "Логан" за год обслуживают около 24 млн чел., а это сопоставимо с количеством пассажиров, перевозимых всей гражданской авиацией России. Впрочем, сравнивать российские затраты с американскими некорректно по множеству причин - в частности, потому что 50% российских аэропортов, как отмечалось в конце сентября на коллегии Минтранса, не укомплектованы досмотровым оборудованием. Аппаратура, которая сейчас работает в аэропортах, была установлена 10-15 лет назад, степень ее износа составляет около 70% и каждый год увеличивается на 3-4%. По словам Азата Зарипова, суммарная потребность гражданской авиации России в досмотровой технике оценивается в объеме около 100 млн долл.; очевидно, что найти эти средства за короткий период времени проблематично. Поэтому в ближайшее время планируется ввести сбор на безопасность с пассажиров - вероятно, по 5 долл. на каждый билет, хотя окончательный размер пока не утвержден. Так или иначе, как говорит Василий Кунашев, даже имея деньги, быстро закупить и срочно установить оборудование весьма проблематично - поставки идут по предварительным заказам.

Человеческий фактор
Нисколько не умаляя необходимости применения современного досмотрового оборудования, приходится признать, что техника - не панацея. "Вероятность обнаружения современными техническими средствами взрывного устройства на основе тротила составляет 90-95%, - рассказывает гендиректор компании "АРЛИ Спецтехника" Аркадий Лившиц. - Однако для гексогенсодержащих устройств она снижается примерно до 20%, а для ряда взрывчатых веществ (не будем сообщать подробности) вероятность обнаружения вообще минимальна". Кроме того, считает Василий Кунашев, даже при наличии самого современного и самого лучшего технического оборудования всегда остаются элементы человеческого фактора и случайности.
По мнению специалистов, принципиальную роль в обеспечении АБ играют высококвалифицированный и мотивированный персонал, а также тщательно проработанные и целенаправленно применяемые процедуры. К числу значимых, но уже, к сожалению, запоздалых мер все специалисты относят профайлинг - предполетное психологическое тестирование пассажиров. Это особенно важно в свете распространения терактов с участием смертников. Вся система авиационной безопасности в России построена с целью предотвращения захвата воздушного судна, и для борьбы со смертниками она оказалась неготова. "Надежных средств нет, - утверждает Азат Зарипов. - Часть безоболочечного взрывного устройство можно занести на борт, остальное собрать на месте из подручных материалов". Впрочем, и взрывать не обязательно - с участием смертников можно изобрести самые разные варианты.
Однако профайлинг может выявить террористов, только если он осуществляется на должном уровне. Понятно, что таких специалистов пока немного. Поэтому на первом этапе, похоже, обязательный профайлинг будет проводиться "выборочно по подозрительным лицам".
На линии регистрации пассажир контактирует с разными сотрудниками, и в этом тоже содержатся элементы профайлинга. "Вопросы задают и таможенники, и пограничники, и служба авиационной безопасности. Каждый на своем месте должен по крупице вносить свою маленькую лепту в общее дело, а не оставаться сторонним наблюдателем в пределах узковедомственных инструкций", - считает Василий Кунашев. С ним полностью согласен и Азат Зарипов: "Все сотрудники должны не только выполнять свои обязанности, но и созреть до понимания, что ситуация изменилась". А специалист по антитеррору Иосиф Линдер предлагает, чтобы моральная мотивация была подкреплена материально: "За предотвращение теракта необходимо выплачивать большую премию, причем ее размер не должен зависеть от того, боевая это ситуация или учебная. Но и в случае промаха наказание САБ должно быть самым серьезным. Это известный метод кнута и пряника".

Неблагодарная превентивная работа
Оборонными методами предотвратить терроризм невозможно - можно только попытаться минимизировать риски и потери. Ведь ситуация принципиально несимметричная: террористы каждый раз пытаются изобрести что-то новое, найти бреши в уже построенных и известных линиях защиты, а оборону держат работники, в лучшем случае полностью выполняющие свои должностные инструкции. Тем не менее крупный теракт всегда готовится заранее. Чтобы потом не предпринимать запоздалые меры, нужна неблагодарная каждодневная превентивная работа. Например, специалисты по АБ отмечают, что пассажирский самолет крайне уязвим для атаки переносным зенитно-ракетным комплексом, который может попасть в руки террористов. Единственная возможность защиты, если отбросить экзотические и дорогие варианты оснащения всех самолетов системой противоракетной обороны, - создание безопасной зоны в радиусе 12 км вокруг аэродрома и более узких, но вытянутых в длину примерно на 30 км полос подходов. Речь не идет о полном закрытии этой территории, но там нужен особый контроль над всеми населенными пунктами и дорогами. Это задача территориальных органов внутренних дел, работа участковых милиционеров.
Еще один элемент превентивной работы - внедрение системы предварительного информирования о пассажирах. В нее входит не только передача данных о пассажирах в аэропорт назначения, но и заблаговременное изучение пассажиров по базам бронирования. Чтобы эта система начала работать эффективно, требуется решить как минимум три организационных момента: наладить обмен информацией между базами бронирования авиаперевозок, договориться с силовиками о контакте с их разыскными базами и заключить межправительственные договора об обмене информацией между спецслужбами. Подобные методы хоть в какой-то степени позволят работать на упреждение, а не реагировать по результатам очередного теракта.
Есть и еще одна крайне важная проблема. По мере ужесточения мер по предотвращению терроризма риски захвата и уничтожения воздушных судов снижаются, но одновременно растут неудобства для пассажиров и затраты авиакомпаний и аэропортов, а значит, увеличиваются риски коммерческие. В конце XX века одной из главных тенденций в мировом воздушном транспорте была политика максимального упрощения предполетных формальностей для пассажиров, что делало авиацию удобным и быстрым средством передвижения. События 11 сентября 2001 г. разрушили эту тенденцию.
Тщательный контроль требует от авиакомпаний и аэропортов больших материальных затрат, а также времени для досмотра пассажиров. Возросшие очереди и задержки на контроле приводят к опозданиям с вылетом и нарушению стыковок рейсов. Все это неизбежно портит экономику полетов и сокращает количество пассажиров, то есть авиакомпании сталкиваются с коммерческими проблемами. На примере США уже видно, что многие крупные перевозчики очутились в околобанкротном состоянии и отрасль стоит перед серьезной реструктуризацией. После взрывов самолетов Ту-134 и Ту-154 стало ясно, что и российские авиакомпании не минуют этих проблем.