Турбулентность ясного неба

По планам ЕС механизм торговли квотами на вредные выбросы будет распространен на гражданскую авиацию с 1 января 2012 г., однако сама система запускается 31 августа 2009 г. К этому времени заинтересованные авиакомпании должны подтвердить свое участие и включиться в механизм распределения бесплатных квот. Российские перевозчики и авиационные власти занимают выжидательную позицию.

Директива ЕС № 2008/101/ЕС, принятая в ноябре 2008 г., определила механизм торговли квотами на выбросы парниковых газов на авиатранспорте в ЕС. Однако, по сути, документ распространяет свое действие на значительно бо’льшую территорию и предполагает установление контроля над всеми полетами в Европу и из нее, что существенно затрагивает интересы авиакомпаний, осуществляющих рейсы в страны ЕС, — в первую очередь дальнемагистральных перевозчиков, поскольку под квотирование подпадает весь маршрут. Несмотря на сопротивление ICAO и IATA, выступающих за создание и внедрение глобальной модели торговли квотами, европейская директива уже принята и записанные в ней положения едва ли могут быть принципиально изменены.
Механизм предполагает, что перевозчики бесплатно получат определенный объем квот на выбросы парниковых газов — распределение пройдет пропорционально долям, занимаемым авиакомпаниями на рынке. Для этого перевозчики в срок до 31 августа 2009 г. должны предоставить подробную информацию о своей деятельности на рынках ЕС.
Далее будет запущен механизм верификации данных и определения точного количества распределяемых квот, наличие которых с 2012 г. станет обязательным условием выполнения полетов над территорией стран ЕС. Компании, выбравшие бесплатные квоты, должны буду приобретать их на свободном рынке у авиакомпаний, которые имеют "неосвоенные" бесплатные квоты.
Перевозчики, не подавшие данные о своей деятельности, не будут допущены к механизму распределения бесплатных квот и окажутся вынужденными приобретать их на свободном рынке. Небольшая доля квот (3%) резервируется для новых участников рынка или для компаний, показавших стремительный рост за короткий промежуток времени. При этом механизм включения авиакомпаний в систему распределения, равно как и перераспределения в соответствии с ростом рыночной доли, потребует до нескольких месяцев, что может быть рассмотрено как существенный административный барьер, "консервирующий" ситуацию на рынке.
В особенно невыгодных условиях окажутся авиакомпании, которые совершают редкие чартерные полеты в страны Евросоюза. Не будучи включены в систему, они будут вынуждены приобретать квоты на отдельные полеты на свободном рынке, тогда как их европейские коллеги, постоянно работающие на рынке ЕС, будут участвовать в механизме распределения бесплатных квот.
Для нерезидентов ЕС наиболее важным представляется механизм квотирования выбросов на международных рейсах. Требования, установленные для иностранных участников, аналогичны условиям для европейских авиакомпаний. Основная часть непосредственного регулирования новой системы возложена на авиационные власти стран — членов ЕС (количества авиационных чиновников в Еврокомиссии для этого недостаточно).
Иностранные авиакомпании закрепляются за авиационными властями стран, в которые они совершают наибольшее число полетов. Так, например, по информации IATA, "Аэрофлот", "Аэрофлот-Дон", "Волга-Днепр", "С7" отданы в ведение германских авиационных чиновников, а "Трансаэро" — испанских (в отношении остальных авиакомпаний из России данные не приводятся). Важно отметить, что перевозчики должны взаимодействовать с чиновниками стран Евросоюза напрямую, минуя собственные государственные структуры.
Особенность системы, которая, очевидно, вызовет существенные споры и противоречия, заключается в том, что директива предполагает установление квот на количество полетов и выбросов в тоннах, а сам полет определяется как перемещение самолета из аэропорта вылета в аэропорт страны ЕС. Исходя их текста директивы следует вывод, что авиакомпании должны получать (или выкупать) квоты в том числе и за пролет как над международным пространством, так и над собственной территорией. Директива базируется на том, что аналогичные системы контроля выбросов создадут и другие страны — партнеры ЕС в области авиационных перевозок — и в ходе будущих переговоров предполагается установить систему, избегающую двойного квотирования в разных странах.
Однако никаких конкретных механизмов реализации таких договоренностей, а также способов разрешения споров в случае различия в системах директива не предлагает.
Данное обстоятельство уже спровоцировало жаркую полемику европейцев с властями США, которые готовы установить систему торговли квотами (в этом отношении политика американцев претерпела значительные изменения), базирующуюся, однако, на сборах с поставщиков авиационного топлива. Очевидно, что при столь принципиальной разнице найти взаимоприемлемый механизм квотирования будет затруднительно. Если же сторонам все-таки удастся договориться, можно ожидать, что такая модель будет распространена и на остальной мир.
Внимание европейских властей к теме защиты окружающей среды общеизвестно, ведь существенную долю их электората составляют сторонники "зеленых" партий. Впрочем, многие из принимаемых документов на практике не только защищают природу, но и существенно меняют рыночные условия. Причем, несмотря на то что преамбула каждой из директив содержит в себе общие положения о необходимости обеспечения равной и справедливой конкуренции, многие подобные документы могут быть использованы различными участниками рынка, в зависимости от их размера и страны происхождения, с разной эффективностью. Скептики склонны замечать в них скрытую форму протекционизма.
Вместе с тем с учетом наблюдаемого развития событий вряд ли стоит ожидать, что политика европейских властей в ближайшем будущем радикально изменится, и участникам рынка придется подстраиваться под существующие реалии.
Для российских авиакомпаний введение данной системы также таит существенные риски и обременения. На первый взгляд, квотирования можно было бы попытаться избежать, ведь рейсы российских авиакомпаний в Европу выполняются на основе двусторонних соглашений между Россией и отдельными странами ЕС, а в этих соглашениях про квоты на выбросы ничего не сказано. И договор стран с ЕС, и договоры с третьими странами являются приоритетными по отношению к национальному законодательству этих стран.
Однако директива № 2008/101/ЕС устанавливает требование консолидированной позиции стран Евросоюза при имплементации системы распределения и торговли квотами, а сам вопрос считается политически важным.
При этом директива № 2004/847/ЕС передает полномочия по формированию внешней политики в области авиаперевозок Европейской комиссии. Россия остается одной из немногих стран, с которой двусторонние соглашения между странами не заменены на единое многостороннее соглашение с ЕС.
Позиция европейских чиновников по-прежнему неизменна и предполагает полную замену всех двусторонних соглашений с третьими странами на соглашения непосредственно с ЕС. Трудно сказать, как долго России удастся сохранить имеющийся порядок, но авиакомпаниям следует быть готовыми к изменениям и в этой сфере.
Создается ощущение, что на сегодняшний день российские авиакомпании и авиационные власти не уделяют достаточного внимания рискам от введения новой системы на ключевом внешнем рынке для наших перевозчиков, не предлагая ответных или компромиссных мер.
Простое игнорирование перемен может обойтись весьма дорого.