Заключение Минэкономразвития по проекту "положения о лицензировании"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

об оценке регулирующего воздействия на проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы)" и проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. № 397"

Министерство экономического развития Российской Федерации в соответствии с пунктом 60(1) Регламента Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 (далее – Регламент), провело оценку регулирующего воздействия проекта постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы)" (далее – проект постановления №1) и проекта постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. № 397".

В рамках оценки регулирующего воздействия были проведены публичные консультации с представителями предпринимательского сообщества. Соответствующие запросы были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско-германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации. Справка о результатах публичных консультаций прилагается.

1. Проект постановления № 1 направлен на оценку регулирующего воздействия 6 октября 2011 г. Указанным проектом постановления предусмотрено внесение изменений в Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы), утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. № 397 (далее – положение о перевозке пассажиров воздушным транспортом). Проект постановления № 2 направлен на оценку регулирующего воздействия 27 октября 2011 г. Указанным проектом постановления предусматриваются отмена действующих Положения о перевозке пассажиров воздушным транспортом, а также Положения о перевозке грузов воздушным транспортом и изложение указанных положений в новой редакции. При этом предлагаемая проектом постановления № 2 редакция указанных положений полностью учитывает предложения проекта постановления № 1.

С учетом изложенного выше, настоящее заключение об оценке регулирующего воздействия подготовлено в отношении проекта постановления № 2, именуемого далее по тексту "проект акта".

2. Описание предлагаемого регулирования

Нормами проекта акта предлагается установить дифференцированные лицензионные требования к различным группам перевозчиков. Основным нововведением по отношению к действующему регулированию является установление требования о наличии определенного количества воздушных судов в парке эксплуатанта (предлагаемые требования представлены в Таблице 1). В настоящее время аналогичные лицензионные требования отсутствуют. Предлагается вступление в силу указанных требований с 1 января 2012 года. По замыслу разработчика требования должны распространяться как на лиц уже обладающих лицензиями (лицензиатов), так и на соискателей лицензий.

3. Оценка предложений по сокращению числа участников рынка коммерческих авиационных перевозок в Российской Федерации

По итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о том, что уровень аварийности перевозок воздушным транспортом в Российской Федерации превышает среднемировые показатели.

При этом аварийность в зависимости от видов перевозки распределяется следующим образом (от наиболее опасного вида перевозок, к наименее опасному):

• чартерные перевозки (всеми видами воздушных судов);
• перевозки малыми воздушными судами;
• регулярные перевозки малыми авиакомпаниями (менее 10 воздушных судов в парке) с использованием воздушных судов с числом пассажирских мест 55 и более;
• регулярные перевозки крупными авиакомпаниями (более 10 воздушных судов в парке) с использованием воздушных судов с числом пассажирских мест 55 и более.

4. Оценка инициативы Минтранса России с учетом данных, представленных в разделе 3 настоящего заключения об ОРВ

4.1. Как указано в разделе 3 настоящего заключения, уровень аварийности при перевозках крупными авиакомпаниями несколько ниже, чем средний уровень аварийности по стране в целом. 

Косвенно, полученные в ходе оценки регулирующего воздействия данные свидетельствуют о том, что укрупнение компаний может оказать положительный эффект на уровень безопасности перевозок.

При этом не следует ожидать снижения среднего уровня аварийности по стране до показателей аварийности по крупным авиапредприятиям в результате предлагаемых мер. Следует учитывать, что, в некоторой степени, высокая аварийность на малых маршрутах обусловлена некачественной инфраструктурой (например, низким качеством взлетно-посадочных полос), необходимостью использовать менее безопасные воздушные суда (крупные авиакомпании также не будут иметь экономического мотива обновлять парк воздушных судов на малоинтенсивных маршрутах) и иными факторами.

4.2. Минтрансом России не представлено данных для более детализированной оценки уровня аварийности, например, в отсутствии необходимых данных невозможно оценить, насколько отличаются уровни аварийности для компаний с числом "крупных" воздушных судов (55 и более мест) более 20 и компаний, имеющих в авиапарке от 10 до 20 ВС. Неясно, насколько велика предельная полезность увеличения требования о минимальном количестве воздушных судов на каждое следующее судно. Возможно, не существует значительных отклонений в показателях аварийности компаний, эксплуатирующих 15 воздушных судов, и компаний, эксплуатирующих 25 воздушных судов.

4.3. При этом ужесточение правил работы на рынке пассажирских перевозок будет иметь последствия в виде сокращения числа авиакомпаний.

По информации, представленной Росавиацией (письмо от 02.12.2011 г. №09.03-2591), в настоящее время регулярные перевозки осуществляют 47 компаний, в авиационном парке которых есть хотя бы одно воздушное судно с числом пассажирских мест более 55.

При этом 10 из указанных компаний имеют в авиапарке менее 10 воздушных судов вместимостью более 55 пассажирских мест.

При этом анализ представленных данных показывает, что количество компаний, не соответствующих требованию о наличии в авиапарке определенного количества воздушных судов, существенно изменяется даже при незначительном изменении указанного критерия.  Так при изменении минимального  необходимого количества воздушных судов с 10 до 8, предлагаемому требованию не будут соответствовать 4 авиакомпании из 47 представленных на рынке. При этом в случае принятия такого решения (решения о снижении требования к минимальному необходимому количеству воздушных судов в авиапарке до 8), значительно сократится число маршрутов, по которым воздушное сообщение будет полностью прекращено (с 37 до 10 внутренних маршрутов с числом перевезенных пассажиров по таким маршрутам 13,8 тыс. человек против 352 тысяч человек в предыдущем варианте и с 99 до 15 маршрутов в международном сообщении). Данные представлены в Таблице 2.

Отдельно следует отметить, что сообщение по ряду указанных маршрутов может не быть утеряно вследствие процессов консолидации на рынке, замещения иными участниками рынка действующих перевозчиков. Однако указанные данные позволяют оценить количество маршрутов, которые оказываются под риском закрытия, и пассажиров, перевозимых по этим маршрутам.

5. Иные замечания в отношении проекта акта

5.1. В настоящее время действуют сертификационные требования о наличии в парке авиакомпаний не менее 3 однотипных воздушных судов. При этом разработчиком предлагается установить дополнительное лицензионное требование о минимально необходимом количестве воздушных судов. То есть организации для осуществления перевозок пассажиров и багажа воздушным транспортом необходимо будет соответствовать двум совершенно разным требованиям. Отдельно следует подчеркнуть, что требования отличаются не только тем, что необходимо владеть различным количеством воздушных судов, но также тем, что согласно действующим сертификационным требованиям необходимо иметь воздушные суда одного типа, в то время как согласно предлагаемым лицензионным требованиям воздушные суда могут быть разных типов.

Полагаем, что требуется пояснение относительно намерений разработчика по сохранению требований об однотипности эксплуатируемых воздушных судов, а также относительного того, должно ли данное требование являться сертификационным или же лицензионным (с учетом того, в каких целях, по мнению разработчика, проводятся указанные процедуры).

5.2. Разработчиком были представлены пояснения относительно некоторых норм проекта акта. По замыслу разработчика осуществление регулярных перевозок с использованием воздушных судов вместимостью 55 и более пассажирских мест должно быть возможно исключительно в случае, если авиакомпания имеет в парке не менее 10 таких воздушных судов.

Предлагаемая редакция проекта акта в данной части требует доработки, поскольку буквальное прочтение проекта акта позволяет сделать вывод о том, что авиакомпания, в парке которой 3 воздушных судна числом менее 55 мест, а также 1 воздушное судно числом мест более 55, также может осуществлять регулярные перевозки с использованием всех 4 воздушных судов.

5.3. В качестве грубого нарушения лицензионных требований предлагается установить, в том числе, выполнение более 10% регулярных рейсов с задержкой более 2 часов, за исключением случаев, когда такая задержка вызвана обстоятельствами непреодолимой силы или иными обстоятельствами, не зависящими от перевозчика. Такое положение противоречит нормам Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99–ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее – Федеральный закон № 99-ФЗ), которым установлен исчерпывающий перечень оснований для отнесения нарушения лицензионного требования к категории грубых нарушений.

5.4. Считаем необходимым обратить внимание на то, что положения пунктов 3 и 4 проекта акта сформулированы некорректно, поскольку в пунктах 6 и 9 Положения о лицензировании деятельности по перевозкам воздушным транспортом пассажиров (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждаемого проектом акта, отсутствует подпункт "в".

Полагаем, что перечень грубых нарушений лицензионных требований, предусмотренный пунктом 10 Положения о перевозке воздушным транспортом пассажиров (далее Положение № 1) и пунктом 9 Положения о лицензировании деятельности по перевозкам воздушным транспортом грузов (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утверждаемого проектом постановления (далее – Положение № 2), представляется необоснованно широким, так как не все предусмотренные им действия могут повлечь за собой последствия, предусмотренные частью 11 статьи 19 Федерального закона № 99-ФЗ.

Также обращаем внимание на то, что положения пункта 12 Положения № 1 и пункта 11 Положения № 2 сформулированы некорректно и не соответствуют положениям частей 1 и 3 Федерального закона № 99-ФЗ.

Положения абзаца первого пункта 13 Положения № 1 и абзаца первого пункта 12 Положения № 2 сформулированы некорректно и должны быть приведены в соответствие с положениями Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее – Федеральный закон № 210-ФЗ), предусматривающими получение лицензирующим органом необходимых сведений, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, органов, предоставляющих муниципальные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, в рамках межведомственного информационного взаимодействия на основании межведомственного запроса.

Также обращаем внимание на то, что положения проекта постановления № 2 необходимо привести в соответствие с положениями Федерального закона № 210-ФЗ в части вступления в силу положений, определяющих порядок представления документов, подтверждающих оплату государственной пошлины.

В Положении №1 и Положении № 2 не учтены требования пункта 2 статьи 5 Федерального закона № 210-ФЗ в части обеспечения возможности получения заявителем государственной или муниципальной услуги в электронной форме, если это не запрещено законом, а также в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, по выбору заявителя.

5.5. Дополнительно следует отметить, что предлагаемое регулирование создает значительные барьеры для выхода на рынок новых игроков. Особенно осложняется ситуация для компаний, которые планируют использовать новую авиационную технику, график поставки которой может быть существенно растянут во времени. Фактически авиакомпании будут вынуждены единовременно развивать несколько маршрутов, и, в случае, если предприниматель, не являющийся участником рынка, готов принять риски по организации воздушного сообщения на одном маршруте, то это окажется невозможным ввиду необходимости единовременного выхода на рынок сразу по ряду маршрутов. Указанная ситуация значительно усугубляется тем, что субъект предпринимательской деятельности заранее не может быть уверен в том, что он окажется победителем конкурсных процедур на право осуществлять перевозки по указанному маршруту (согласно приказу Минтранса России от 17 июня 2008 г. № 92 "Об утверждении порядка допуска перевозчиков, имеющих соответствующие лицензии, к выполнению международных воздушных перевозок пассажиров и (или) грузов"). Для участия в конкурсе изначально необходимо иметь свидетельство эксплуатанта. Для нового участника рынка данный риск существенно увеличивается, так как ему необходимо единовременно выиграть конкурсы сразу по нескольким маршрутам и неуспех в одном из таких конкурсов существенно отразится на общей рентабельности проекта.

Отдельно следует отметить, что предлагаемое регулирование осложнит выход на рынок компаний, оперирующих в низком ценовом сегменте (дискаунтеров).

Кроме того, проектом акта не предусмотрен переходный период, что не позволит участникам рынка адаптироваться к новым условиям, заместить участников рынка , не соответствующим новым требованиям, на маршрутной сети.

6. Таким образом, по итогам оценки регулирующего воздействия может быть сделан вывод о том, что возможные положительные эффекты предлагаемого регулирования не оценены разработчиком. Косвенно имеющиеся данные свидетельствуют о возможности некоторого увеличения уровня безопасности пассажиров в случае укрупнения компаний. При этом разработчиком не представлено данных, позволяющих оценить как именно изменится уровень безопасности полетов в случае, если предлагаемое требование о минимальном количестве ВС, находящихся в собственности, будет понижено.

При этом даже незначительное снижение предлагаемого минимального количества воздушных судов, которое должно находиться в парке авиакомпании (например, с 10 до 8), позволяет существенно снизить негативные эффекты регулирования, более чем в 20 раз снижая количество пассажиров, перевозимых по внутрироссийским маршрутам, которые оказываются под риском исчезновения в случае принятия предлагаемого регулирования.

В случае учета представленных выше замечаний, в том числе при понижении требования о минимальном количестве воздушных судов с числом пассажирских мест не мене 55 до уровня не более 8 воздушных судов, может быть сделан вывод о том, что проект акта не содержит положений, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности, способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Отдельно следует отметить, что предлагаемое регулирование не решает значительной части существующих проблем повышенного уровня аварийности перевозок воздушным транспортом. Полагаем, что проблема безопасности перевозок воздушным транспортом требует поэтапного применения комплекса мер, разработанного с учетом анализа причин авиапроисшествий, а также с учетом экономического состояния отрасли.

Справка о результатах проведения публичных консультаций с представителями субъектов предпринимательской и иной деятельности, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации по проекту постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в Положение о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров (за исключением перевозок, осуществляемых воздушными судами государственной авиации, экспериментальной авиации, гражданской авиации, в том числе авиации общего назначения, без взимания платы)" и проект постановления Правительства Российской Федерации "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 23 июня 2007 г. № 397"

Проект акта и перечень вопросов по нему были размещены на официальном сайте Минэкономразвития России и направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации (далее – ТПП России), Российский союз промышленников и предпринимателей (далее - РСПП), Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" (далее ОПОРА России), Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия" (далее – Деловая Россия), Консультативный совет по иностранным инвестициям, Российско - Германскую внешнеторговую палату, а также органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации.

Получены отзывы от Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Белгородской области, Министерства развития инфраструктуры Калининградской области, Правительства Хабаровского края, Авиакомпании "Волга-Днепр", ОАО "Владивосток Авиа", ОАО "Саравиа", ОАО "Авиакомпания "Сибирь".

Представленные позиции представителей субъектов предпринимательской и иной деятельности заключаются в том, что положения проекта акта неясны, носят непрозрачный характер, существенно повышают риски возможности вмешательства государственных органов в хозяйственную деятельность предприятий. Положениями проекта акта вводяться избыточные ограничения для субъектов предпринимательской деятельности и указанные положения способствуют возникновению необоснованных расходов авиакомпаний и их собственников на приобретение или аренду воздушных судов для доведения их количества до требуемого уровня. Кроме того, положения проекта акта не достаточно обоснованы и их принятие на практике приведет к невозможности ряда авиакомпаний выполнять полеты и сокращению маршрутной сети. В связи с вышеизложенным принятие проекта акта в существующем виде нецелесообразно.

Субъекты предпринимательской и иной деятельности высказали следующие замечания и предложения.

1. Авиакомпаниям, выполняющим в настоящее время регулярные рейсы, и имеющим меньшее, чем предусмотренное проектом акта, количество воздушных судов, будут нужны большие инвестиции для наращивания парка воздушных судов в отрыве от повышения уровня воздушной безопасности. Это приведет к сокращению числа авиакомпаний и монополизации рынка перевозок.

Замечание учтено в заключении об оценке регулирующего воздействия.

2. Часть авиакомпаний, системно выполняющих регулярные рейсы, вынужденно уйдет в сегмент чартерных перевозок, которыми они ранее не занимались. Потребуется определенная перестройка деятельности авиакомпаний, что на начальном этапе может негативно сказаться на уровне безопасности полетов.

Замечание учтено в заключении об оценке регулирующего воздействия.

3. Предполагалось, что новые лицензионные требования будут направлены на повышение уровня безопасности полетов воздушных судов. Однако уровень безопасности полетов не имеет четкой корреляции с количеством самолетов. В контексте вышеизложенного не ясным остается основание увеличения количества воздушных судов в парке соискателя лицензии с емкостью свыше 55 кресел до 10 единиц, в частности, почему именно столько, каким образом это было определено, почему отсутствует привязка к фактическому расписанию и объему географии полетов данного перевозчика (у перевозчика может отсутствовать необходимость иметь десять машин для ведения деятельности). Правовое регулирование не должно регламентировать количество и состав парка воздушных судов авиакомпаний. Количество воздушных судов определяется рыночной ситуацией и должно регулироваться рыночными методами.  Таким образом, лицензионные требования в части необходимости наличия определенного количества воздушных судов являются необоснованными и избыточными.

Замечание учтено в заключении об оценке регулирующего воздействия.

4. С точки зрения обеспечения безопасности полетов перевозки на регулярных и чартерных рейсах ничем не отличаются. Само различие  требований в этой части, предусмотренное в проекте акта, никак не обосновывается и является концептуально неверным.

Замечание поддерживается Минэкономразвития России.

5. Проект акта в предлагаемой редакции вносит значительное усложнение в процедуру лицензирования деятельности по перевозкам воздушным транспортом пассажиров, поскольку предоставляет существенно больше основания для отказа в выдаче лицензий, а также для отзыва лицензии, причем, часть оснований носит весьма расплывчатый характер, оставляя простор для "собственного усмотрения" уполномоченного органа. Очень жёсткие требования на получение лицензий создают непреодолимый барьер для выхода на рынок новых авиакомпаний, а с учётом происходящих в отрасли процессов интеграции приведут в ближайшем будущем к монополизации рынка магистральных перевозок.

Замечание учтено в заключении об оценке регулирующего воздействия.

6. К проекту акта имеются также юридико-технические замечания. Так у всех соискателей лицензий должен быть сертификат эксплуатанта, полученный в порядке, установленном федеральными авиационными правилами. В проекте акта это требование повторяется 6 раз. Требования, одинаковые для всех соискателей, необходимо изложить один раз. В названии в пункте 1 и 2, то есть три раза, используется один и тот же оборот: "(за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)". Данную норму также нужно определить один раз, в одном месте. В подпунктах "в" пунктов 4, 5, 6, 7, 8 имеется ссылка на "Свидетельство лётной годности". Согласно статье 36 воздушного Кодекса имеется "Сертификат лётной годности", а документ "Свидетельство лётной годности" отсутствует в документообороте. В подпункте "б" пунктов 4, 5, 7, 8 проекта акта изложены требования к действующему перевозчику, а не к соискателю лицензии, поэтому указанные подпункты необходимо изложить в соответствующей редакции.

7. Для введения оснований, предусмотренных пунктом 11 проекта акта, признания нарушения лицензионных требований грубыми первоначально необходимо вернуться к доработке положений воздушного кодекса, дающих российским перевозчикам (наравне с их зарубежными конкурентами) возможность управлять собственными рейсами, обеспечивая их регулярность, а именно: законодательно зафиксировать право перевозчиков на объединение/отмену рейсов (при условии соблюдения прав и интересов пассажиров); ввести в законодательство понятие техногенных и природных катаклизмов как оснований к отмене, объединению и задержке рейсов; привести объем обслуживания пассажиров в случае задержки/отмены рейса к общеотраслевым стандартам и тому подобное.

Введение в действие проекта акта без учета указанного выше приведет исключительно к одному результату: лицензирующий орган получит неограниченные возможности по влиянию на рынок пассажирских авиаперевозок, включая установления избирательных административных барьеров для деятельности тех или иных перевозчиков на этом рынке.

Минэкономразвития России считает необходимым обратить внимание разработчика на данное замечание.