SAFA вне закона

Виталий БОРДУНОВ, профессор кафедры международного права РУДН, эксперт ICAO
Борис ЕЛИСЕЕВ, д. ю. н., профессор, президент Национальной ассоциации транспортного права
Анатолий КАПУСТИН, д. ю. н., профессор, декан юридического факультета РУДН
Проводимая в последнее время практика проверки уровня безопасности иностранных ВС во время их пребывания в аэропортах стран — членов ЕС, по заверениям чиновников Евросоюза, осуществляется во имя укрепления безопасности гражданской авиации, поддержания политики ICAO в этих вопросах в Европейском регионе.
Сама по себе эта цель не вызывает каких-либо возражений. Сомнение вызывает законность вмешательства Евросоюза в сферу действия двусторонних соглашений о воздушном сообщении членов ЕС с другими странами, произвольная и односторонняя подмена Евросоюзом своими правилами общепризнанных принципов и правил осуществления юрисдикции в отношении иностранных ВС во время их пребывания в зарубежных аэропортах — принципов, установленных в Чикагской конвенции 1944 г. и двусторонних соглашениях о воздушном сообщении.
Не имеют ничего общего с Чикагской конвенцией способы и методы проведения проверок технического состояния иностранных самолетов, процедура вынесения замечаний и принятия на их основе решений о внесении того или иного иностранного ВС или авиаперевозчика в черный список, что равнозначно запрещению полетов в Европу.
Теперь в аэропортах ряда стран Европы командирам иностранных судов из третьих государств надо быть постоянно готовыми к проверкам инспекторами ЕС технического состояния воздушного судна. Причем воздушные суда российского производства подвергаются особо тщательному досмотру. В результате к концу 2007 г. возможность летать в страны Евросоюза сохранили 74 самолета российского производства. По прогнозам, к лету число таких самолетов сократится до 50. Налицо дискриминация, запрещенная Чикагской конвенцией. Инспекторы, осуществляющие проверку, наделены особыми полномочиями, им позволено выступать одновременно в роли следователя, прокурора и судьи. Такое средневековое правосудие несовместимо с верховенством права и закона, провозглашенным Евросоюзом основополагающим принципом.
На острие проверок — командир воздушного судна, который оказывается в ответе за все: не только за само судно, но и за руководителей своей компании и, что совсем нелепо, за действия глав национальных авиационных администраций. В российском случае с командира могут спросить за министра транспорта, руководителей Росавиации и Ространснадзора, и инспектор, если его что-то не устроит в ответе командира, имеет право сделать замечание, которое ничем не исправить.
Поверить в то, что таким образом воплощаются стандарты ICAO, содержащиеся в Приложениях 1, 6 и 8, очень трудно. Мало похожи на них и 53 вопроса, которыми руководствуются инспекторы при проверках на стоянках. Однако, так или иначе, они образуют правовые основания применения к некоторым иностранным ВС санкций, которые не имеют ничего общего с действующим международным правом и практикой ICAO, регулярно проводящей оценку состояния безопасности в области гражданской авиации в странах — членах этой организации.
В частности, в этом году ICAO будет анализировать положение дел с безопасностью гражданской авиации в России. Евросоюз претендует на роль дублера ICAO в этих вопросах в своем регионе. Но если проверки ICAO заканчиваются для проверяемой страны конструктивными замечаниями, то проверки Евросоюза могут завершиться внесением иностранной авиакомпании в черный список, что ведет к запретам на полеты такой компании в Европу. Тем самым Евросоюз вышел за пределы правового поля Чикагской конвенции, наделив сам себя правом наказывать за отклонения от стандартов и рекомендуемой практики, содержащихся в Приложениях 1, 6 и 8. Чикагская конвенция такого рода меры вообще не предусматривает.
Современный режим пребывания иностранного ВС на территории другого государства складывается из совокупности положений Чикагской конвенции и двусторонних соглашений о воздушном сообщении. Важно отметить, что термин "пребывание" используется в Чикагской конвенции для определения объема юрисдикции, которую вправе осуществлять каждое государство в отношении иностранных самолетов "во время их пребывания в пределах его территории" (ст. 11). Речь идет о национальных законах и правилах, регулирующих допуск, убытие, эксплуатацию или навигацию судов, занятых в международной аэронавигации, в период их нахождения на иностранной территории. Как сказано в ст. 11 Чикагской конвенции, такие законы и правила "применяются" ко всем иностранным ВС и они "соблюдаются" ими "при прибытии, убытии или во время пребывания" на иностранной территории.
На первый взгляд, ст. 11 исходит из признания беспредельной, ничем не ограниченной юрисдикции государства в отношении иностранных ВС. Собственно говоря, Евросоюз исходит из таких представлений, что он вправе устанавливать какие захочет правила, тем более направленные на обеспечение безопасности полетов. Однако в ст. 11 Чикагской конвенции содержится очень ценное указание о том, что упомянутые национальные законы и правила могут применяться к иностранным судам "при условии соблюдения положений настоящей конвенции".
Чикагская конвенция ограничивает их применение только случаями допуска, убытия, эксплуатации и навигации (ст. 11), а также правилами въезда, выпуска, иммиграции, паспортного и таможенного контроля и карантина (ст. 13). Таким образом, в силу юрисдикции каждое государство может предписывать в отношении ВС и их пассажиров соблюдение только определенного перечня законов и правил, указанных Чикагской конвенцией. Применение иных национальных законов и правил вне этого перечня требует согласования и закрепления в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении.
Евросоюз вышел за пределы юрисдикции, определенной Чикагской конвенцией. Более того, Евросоюз незаконно посягнул на область, отнесенную к сфере двусторонних соглашений о воздушных сообщениях. Строго говоря, Евросоюз не наделен компетенцией вести двусторонние дела в сфере воздушного транспорта от имени своих членов.
Кроме того, юрисдикция Евросоюза имеет особый, производный от юрисдикции своих членов характер. В силу этого Евросоюз не может принимать национальные законы и правила в отношении иностранных ВС, как это допускает Чикагская конвенция. Директивы, решения, программа SAFA Евросоюза не являются эквивалентом таких законов и правил. Поэтому осуществление ЕС проверок иностранных ВС является грубым нарушением Чикагской конвенции и двусторонних соглашений о воздушном сообщении. К тому же Евросоюз не участвует в Чикагской конвенции, не является членом ICAO.
Досмотр воздушных судов подпадает под действие ст. 16 Чикагской конвенции. В ней говорится о том, что "компетентные власти" каждого государства "имеют право без необоснованной задержки производить досмотр воздушных судов" из других государств при их прибытии или убытии и "проверять удостоверения и другие документы, предусмотренные" Чикагской конвенцией. Инспекторы ЕС, осуществляющие проверки, с точки зрения ст. 16 не являются "компетентными властями", и, следовательно, их проверки незаконны.
Важно отметить, что досмотр воздушных судов Чикагская конвенция связывает исключительно с проверкой удостоверений и других документов, предусмотренных Чикагской конвенцией в ст. 29 "Документация, имеющаяся на воздушном судне", ст. 31 "Удостоверения о годности к полетам", ст. 32 "Свидетельства на членов экипажа", ст. 33 " Признание удостоверений и свидетельств". В этих статьях нет ни единого намека на право проводить проверки технического состояния иностранных судов во время их пребывания на иностранной территории.
Практика ЕС по наложению санкций на иностранные авиакомпании не соответствует целям и задачам, определенным в главе VI Чикагской конвенции "Международные стандарты и рекомендуемая практика". Не участвуя в Чикагской конвенции и не являясь членом ICAO, Евросоюз претендует на роль дублера ICAO, проводника ее политики в отношении стандартов и рекомендуемой практики.
На деле Евросоюз проводит свою линию под флагом борьбы за обеспечение безопасности гражданской авиации в Европейском регионе, не имеющую ничего общего с Чикагской конвенцией. Согласно конвенции государства самостоятельны в соблюдении стандартов ICAO, и никто принуждать к этому не вправе. Существует очень тонкий механизм применения стандартов организации, который работает уже более полувека и во всем оправдывает себя. Напротив, Евросоюз исходит из других посылок. Он идет на применение санкций, готов поучать и спрашивать за качество надзорной деятельности национальные авиационные власти.
Стандарты Приложений 1 и 8 адресованы непосредственно государствам, уполномоченные органы которых выдают свидетельства авиационному персоналу и сертификаты летной годности. Насколько эта деятельность соответствует стандартам ICAO, можно узнать от Совета ICAO, использующего для этого механизм, заложенный в ст. 38 Чикагской конвенции. Этот механизм не устраивает Евросоюз, и его чиновниками придуман свой, построенный на непризнании существующего порядка принятия и применения стандартов ICAO, что ведет к возникновению серьезных правовых конфликтов между ЕС и третьими странами.
Начало особой политики, направленной на вытеснение иностранных перевозчиков с европейского рынка перевозок под благовидными предлогами, было положено еще в 2002 г., когда Евросоюз принял директиву "О безопасности воздушных судов третьих стран, использующих аэропорты Европейского сообщества". В ней установлено, что в случае обоснованного сомнения в соответствии технического состояния воздушного судна третьей страны международным стандартам ICAO, компетентные власти государства — члена ЕС могут задержать его в аэропорту и отказать ему в убытии из аэропорта до исправления технических недостатков. Неопределенность термина "обоснованное сомнение" открывает широкие просторы для произвольной оценки — т. е. "на глазок" — технического состояния ВС из других стран, что, собственно говоря, и происходит в рамках SAFA.
Таким образом, ЕС присвоил себе права, противоправные и противозаконные по своей сути с точки зрения Чикагской конвенции. Евросоюз игнорирует положения Чикагской конвенции о порядке принятия и исполнения международных стандартов и процедур ICAO. Чикагская конвенция 1944 г. не предусматривает никаких мер наказания или санкций в случае отклонения нормативов государств — участников конвенции от международных стандартов и рекомендаций. Напротив, в нарушение конвенции, Евросоюз предусматривает санкции в отношении третьих стран и их ВС, если инспекторами будет поставлена, образно говоря, "двойка" за техническое состояние воздушного судна.
Такая политика ведет в тупик и не имеет долгосрочной перспективы.