Смена парадигмы

В последние годы в рамках ICAO вызревал принципиально новый подход к обеспечению безопасности полетов, который 23 ноября прошлого года был утвержден и вылился в конкретные рекомендации для государств-членов ICAO. C 1 января 2009 г. все страны должны внедрить государственную программу управления безопасностью полетов; кроме того, соответствующие собственные программы должны внедрить все эксплуатанты ВС, аэропорты и организации по управлению воздушным движением. Для России выполнение этих требований означает не просто соответствие международным нормам — проблема обеспечения безопасности полетов чрезвычайно актуальна. Многие из этих вопросов обсуждались в декабре на семинаре "Внедрение системы управления безопасностью полетов", организованном по инициативе НП "Безопасность полетов" при участии представителей ICAO, IATA и российских авиационных властей.

Рис. 1. Абсолютные показатели безопасности полетов

Источник: Ространснадзор.

Рис. 2. Относительны показатели безопасности полетов

Источник: Ространснадзор.

С точки зрения безопасности полетов 2006 г. в России оказался крайне неудачным. За год с гражданскими ВС коммерческой авиации произошло пять авиационных происшествий, в том числе четыре катастрофы, в которых погибло 300 чел. По абсолютному числу погибших поставлен печальный рекорд десятилетия (рис. 1).
Другой относительный показатель уровня безопасности полетов — количество погибших на 1 млн пасс. — в 2006 г. составил 7,89 чел. (по предварительным данным было перевезено 38 млн пасс.) и вышел на третье место после 2001 г. и 1996 г. (8,68 и 8,20 чел. соответственно, рис. 2).
Из положительных тенденций, по словам представителей Ространснадзора, можно отметить то обстоятельство, что на протяжении 10 лет постепенно сокращается частота авиационных происшествий с человеческими жертвами (катастроф). С 2002 по 2005 г. при выполнении регулярных пассажирских перевозок не происходило авиационных происшествий, а в 2003 г. были достигнуты наилучшие показатели безопасности полетов за последние 10 лет.
Вместе с тем, как отмечают в Ространснадзоре, с 2004 г. наблюдается тенденция к увеличению относительного числа катастроф и числа погибших. Одновременно с этим растет тяжесть последствий авиационных происшествий/катастроф: по сравнению с 2003 г. в 2005 г. относительное число погибших в катастрофах возросло в 1,54 раза, а в 2006 г. — в 7,97 раза.
По словам замруководителя Ространснадзора Евгения Лобачева, высокая тяжесть последствий авиационных происшествий обусловлена в первую очередь недостатками в обеспечении безопасности полетов на самолетах 1-3 класса (с сертифицированной взлетной массой более 10 т), а относительно высокое число авиационных происшествий с воздушными судами гражданской авиации поддерживается вследствие недостатков в обеспечении безопасности полетов вертолетов и других ВС авиации общего назначения. Комбинация этих факторов формирует крайне негативное представление общественности о состоянии безопасности полетов в России.

Новый общемировой подход
Концепция безопасности ICAO определяет понятие безопасности как состояние, при котором риск нанесения вреда человеку или собственности сокращается и поддерживается на приемлемом уровне или ниже его благодаря постоянному процессу определения опасности и управления рисками. Принципиально важен в этом определении именно активный подход, пришедший на смену традиционному.
Прежний подход ориентировался на принятие мер по результатам расследования авиационных происшествий и инцидентов, при этом авиационная система в целом считалась безупречной, а задача состояла в поиске виновных, нарушивших определенные правила, и их наказании в целях достижения безопасности. Как отмечает Мишель Белан, региональный сотрудник парижского бюро ICAO по вопросам авиационной безопасности и безопасности полетов, в рамках такого подхода выясняются ответы на вопросы "что?", "кто?" и "когда?", но далеко не всегда выясняется "почему?" и "как?".
Новый подход признает, что авиационная система не является безупречной, и заключается в создании системы управления безопасностью (SMS, Safety Management System). Такая система представляет собой упорядоченный подход к обеспечению безопасности полетов, включающий необходимые организационные структуры, сферы ответственности, политику и процедуры. По словам старшего вице-президента IATA Гюнтера Матчнигга, вместо того чтобы искать недостатки в обеспечении безопасности полетов только после нежелательных событий, SMS является упреждающей системой, которая обеспечивает непрерывное улучшение эксплуатационной безопасности, опережает события, а не следует за ними. Принципы построения SMS интегрированы в стандарт IOSA (аудит эксплуатационной безопасности IATA, см. АТО # 73, с. 13) и приняты ICAO.
Необходимость создания системы управления безопасностью полетов — не просто благое пожелание. Эти требования предусмотрены стандартом 3.2.1 Приложения 6 "Эксплуатация воздушных судов" (часть 1) к Конвенции ICAO, стандартами 2.26.1 и 2.26.2 Приложения 11 "Обслуживание воздушного движения", главой 1 Приложения 14 "Аэродромы", а также Руководством ICAO по управлению безопасностью полетов (Doc 9859/AN460, издание 1, 2006 г.). Перечисленные стандарты вступили в силу с 23 ноября 2006 г., срок реализации этих требований для всех государств-членов ICAO — 1 января 2009 г.
К этому времени должна быть разработана и принята государственная программа безопасности полетов — интегрированный комплекс правил и действий, направленных на повышение безопасности полетов. Государства несут ответственность за регламентирование безопасности и контроль за ее состоянием, проведение расследования авиационных происшествий и инцидентов, формирование систем обязательных и добровольных сообщений о недостатках и недоработках, анализ данных по безопасности полетов и пропаганду необходимости активных действий для обеспечения безопасности полетов.
Цель государственной программы — достижение приемлемого уровня безопасности при эксплуатации воздушных судов, их техническом обслуживании и ремонте, обеспечении услуг по управлению воздушным движением, а также при эксплуатации аэропортов.
Каждое государство самостоятельно устанавливает для себя приемлемый уровень безопасности, однако, по словам директора аэронавигационного бюро ICAO Маринуса Хейла, к концу 2010 г. ни в одном регионе мира (по классификации ICAO) уровень аварийности не должен более чем вдвое превышать общемировой (для расчета этих показателей усредняются результаты за пять предыдущих лет).
Также с 23 ноября 2006 г. вступило в силу положение, согласно которому государство-член ICAO требует от всех своих авиакомпаний, организаций по ТОиР, провайдеров услуг по управлению воздушным движением и операторов аэропортов внедрения принятых государством собственных систем SMS. Как минимум подобная система должна идентифицировать угрозы для безопасности, гарантировать проведение корректирующих действий для поддержания безопасности полетов на приемлемом уровне, обеспечивать непрерывный мониторинг и регулярную оценку достигнутого уровня безопасности, нацеливать на постоянное улучшение всеобщего уровня безопасности полетов.
Кроме того, в принятых требованиях указано, что SMS должна ясно определять контуры подотчетности за безопасность полетов, включая прямую ответственность высших руководителей, во всех перечисленных выше предприятиях.

Российская имплементация
Как заявил Евгений Лобачев, техническое задание на разработку Федеральной целевой программы (ФЦП) "Государственная программа обеспечения безопасности полетов в гражданской авиации РФ" уже подготовлено. Для эффективного надзора и контроля безопасности полетов программа должна предусматривать совершенствование существующих законодательных, нормативных и технологических решений по всем критическим элементам системы надзора. Кроме тотального анализа состояния и оценки безопасности полетов в гражданской авиации России программа должна реализовывать систему управления безопасностью полетов государственного уровня и уровня предприятий гражданской авиации. Очевидно, что программа должна учитывать как отечественный опыт обеспечения безопасности полетов, так и опыт государств-членов ICAO и дополнять его системой управления безопасностью полетов, создаваемой в соответствии со стандартами и рекомендуемой практикой ICAO.
Ожидается, что программа в целом будет разработана в течение 2007 г., вопросы финансирования этой работы должна решить Росавиация. В ходе разработки программы необходимо провести анализ уровня безопасности полетов гражданской авиации России и международной гражданской авиации за период 1995-2006 гг. с целью выявления всех источников угрозы безопасности полетов. Структура программы будет разработана по результатам анализа стандартов и рекомендуемой практики ICAO в области обеспечения и управления безопасностью полетов, а также аналогичных зарубежных и отечественных нормативных документов. Наряду с разработкой компонентов программы, направленных на обеспечение безопасности полетов, требуется сформировать перечень и описания программных мероприятий, включая состав мероприятий, информацию о необходимых ресурсах (с указанием направлений расходования средств и источников финансирования) и сроках реализации каждого мероприятия. Также необходимы система управления реализацией программы и оценка эффективности расходования бюджетных средств.
По мнению замруководителя Ространснадзора, если программа будет разработана в срок, можно будет рассмотреть возможность ее внедрения уже в 2008 г., на год раньше вступления в силу новых международных стандартов, чтобы иметь возможность получше к ним подготовиться.
Можно надеяться, что при использовании в качестве образца тщательно проработанной документации ICAO российская программа окажется действенным инструментом, направленным на развитие гражданской авиации. В виде противоположного примера из близкой области можно привести принятые в 2005 г. правила по авиационной безопасности аэропортов — как говорят специалисты, в них есть несколько пунктов, из-за несоответствия которым можно закрыть любой российский аэропорт. Понятно, что пользы от таких правил немного.
Если же все пойдет нормально, итогом работы должно стать создание системы управления безопасностью полетов, соответствующей требованиям ICAO и гарантирующей сбалансированный и целенаправленный подход к обеспечению безопасности полетов.

---