Кризис управления

Налицо кризис системы государственного управления в отрасли. Ключевые вопросы, от которых зависит развитие и само существование авиакомпаний, либо не решаются вообще, либо решаются так, что лучше бы не решались.

В конце марта в Монреале состоялась конференция генеральных директоров полномочных органов гражданской авиации стран-членов ICAO. Россию представляла делегация из высокопоставленных чиновников Минтранса, Росавиации и Ространснадзора. Не было только генедиректора полномочного органа гражданской авиации — нет в России ни такой должности, ни такого органа. Между тем вся политика ICAO строится на том, что в странах-участниках должен быть государственный орган, желательно автономный, сосредоточивающий всю полноту ответственности за гражданскую авиацию.
Но административная реформа, разразившаяся в России, как невесело шутят авиаторы, "нанесла громадный эффект" и гражданской авиации. Ключевые вопросы, касающиеся организации всего процесса авиаперевозок и всей инфраструктуры их обслуживания, оказались разобщены как минимум между пятью ведомствами: Министерством транспорта, Федеральным агентством воздушного транспорта, Федеральной службой надзора в сфере транспорта, Федеральной аэронавигационной службой (в процессе создания) и Межгосударственным авиационным комитетом. При этом ответственность за принятие решений и сами процедуры их выработки и утверждения фрагментированы, размыты и не формализованы должным образом. "На сегодня управление отраслью ведется в неком ручном режиме, с различными механизмами воздействия на принятие решений, — говорит гендиректор "Аэрофлота" Валерий Окулов. — Налицо кризис системы государственного управления в отрасли, имеющий совершенно очевидные проявления и последствия, которые мы все наблюдаем".
Системные вопросы — а от них зависит развитие и само существование авиакомпаний — либо не решаются вообще, либо решаются так, что лучше бы и не решались. Примеров множество, но один из самых злободневных — ситуация, сложившаяся вокруг лицензирования деятельности по осуществлению авиационных перевозок.
В конце марта замминистра транспорта Борис Король завизировал проект "Положения о лицензировании перевозок воздушным транспортом пассажиров". По идее, документы, непосредственно затрагивающие деятельность авиакомпаний, хорошо бы разрабатывать с учетом их мнения. В данном случае даже казалось, что именно так и происходит, — Ассоциация эксплуатантов воздушного транспорта изучила проект и представила список серьезных замечаний. Однако к моменту сдачи номера в печать оказалось, что документ направлен на согласование в правительство без учета мнения авиаперевозчиков, хотя авиационное сообщество считает, что проект нужно отозвать, так как требуется его радикальная доработка.
Текст документа подтверждает, что прямое взаимодействие между авиационными ведомствами фактически отсутствует, поскольку для получения лицензии на перевозки необходимо представить в ФАВТ практически такой же комплект документов, который требуется подать в ФСНСТ для получения сертификата эксплуатанта. Разумеется, изготовление лишних копий — не проблема, есть к проекту претензии гораздо более существенные.
Вопреки закону сохраняется лицензирование отдельных маршрутов, хотя и в завуалированной форме. Согласно проекту, производить регулярные перевозки можно только между парами городов, "чьи адреса места осуществления лицензируемого вида деятельности заявлены соискателем лицензии". Проще говоря, все пункты назначения нужно заявить заранее, а для открытия нового маршрута, видимо, придется переоформлять лицензию.
Большую тревогу авиакомпаний вызывает и требование об "обязательном предварительном информировании лицензирующего органа о провозной плате на эти перевозки", которое является прямым и незаконным вмешательством в коммерческую деятельность авиакомпаний, поскольку не соответствует действующему законодательству, регулирующему вопросы коммерческой тайны.
Другой принципиальный недостаток проекта — размытость и неопределенность многих применяемых терминов. Например, среди критериев для получения лицензии приводится "наличие достаточных финансовых средств". По мнению первого заместителя гендиректора авакомпании "Сибирь" Александра Виндермута, "данное понятие дает основание для его широкого толкования и может стать лишним поводом для применения субъективных критериев оценки при принятии решений". А Валерий Окулов еще более резок: "Этот документ — один из потрясающих образцов коррупционной емкости, просто апофеоз!"
В целом четко описанных и формализованных правил и критериев принятия того или иного решения как не было, так и нет. Проект в его нынешнем виде — это шаг назад даже по сравнению с текущей ситуацией. Во многих программных документах высокого уровня указано на необходимость ограничения вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. На практике государственное управление сводится к регулированию, а регулирование — к ограничению. Пример с лицензированием перевозок особенно характерен тем, что государство пытается искусственно ограничить конкуренцию между авиакомпаниями. Пусть невыгодно пассажирам, зато выгодно чиновникам.